В исторической и юридической науках возникновение местного самоуправления связывают с ростом городов, которое началось в Западной Европе в XI веке и продолжалось ХII-XIII веков.
Правовое оформление местного самоуправления тесно связано с понятием "пункты". Именно в немецком городе Магдебург в 1188 году было издано первое написанное муниципальное законодательство, посвященное, прежде всего, решению споров между мещанами. Предоставления городу Магдебургского права означало отмену действия обычных норм, вывода города из-под юрисдикции местной администрации (наместников, воевод и др.) и введение городского самоуправления с выборной администрацией и выборным судом. За XII-XIV веков нормы Магдебургского права были приняты в 80 городах Центральной и Восточной Европы.
Собственно понятие "самоуправление" стало использоваться в период Великой Французской революции, чтобы отразить факт самостоятельности общин (громад) в отношении государства. Возникновение термина связано с министром Пруссии бароном фон Штейном (1757-1831), который видел в самоуправлении больше, чем просто форму участия граждан в управлении делами государства на местном уровне, а прежде сообщества людей, которые в части своих дел являются независимыми от государства.
В научный оборот понятие "местное самоуправление" было введено в XIX веке немецким ученым Рудольфом Гнейстом для обозначения такого управления на местах, при котором территориальные общины, которые исторически сложились, были наделены правом самостоятельно (в рамках законов) решать местные дела. При этом деятельность общин оставалась свободной от вмешательства представителей государственной администрации.
В данной работе мы рассмотрим понятие "местное самоуправление" и основные теории "местного самоуправления".
В каждом государстве в зависимости от ее устройства, исторических, национальных, географических и других особенностей местное самоуправление имеет специфическую правовую форму. Поэтому общее понятие местного самоуправления, можно постичь только путем индукции, эмпирически обобщая устоявшиеся правовые формы самоуправления в отдельных государствах.
Западные ученые Г. Холис и К. Плоккер понимают под понятием "местное самоуправление" право демократической автономной единицы субнационального уровня управления регулировать значительную часть проблем общественности в его интересах. Согласно Европейской хартии местного самоуправления, которая была одобрена Советом Европы 15 октября 1985 года, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления в рамках закона регулирования и управления значительную часть государственных дел, относящихся к их компетенции, в интересах местного населения.
Одновременно в современной системе общественных наук понятие "местное самоуправление" по сути, отличается от понятия "местное управление", которое определяет управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего уровня управления. Осуществляется местное управление, как правило, через административные органы, назначаемые властями более высокого уровня. Местное управление в первую очередь направлено на решение согласование общегосударственных, региональных и местных интересов.
Первой в XIX веке, была обоснована теория свободной общины (теория естественных прав общины), которая базировалась на идеях естественного права. Она исходила из того, что право территориальной общины самостоятельно решать свои дела имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека. Таким образом, местное самоуправление рассматривалось как автономная по государственной власти публичная власть территориальной громады. Ее представители (Гербер, Арене, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер) считали, что община имеет право на самостоятельность от центральных властей по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Отсюда в понятие самоуправления они включили следующие элементы: управление в собственных делах общины; общины являются субъектами их прав; должностные лица общинного управления являются органами не государства, а общества. Итак, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, данная теория обратилась к истории средневековых общин - вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства.
Теория естественных прав общины отождествляет цели, задачи и функции органов местного самоуправления с деятельностью и функциями общины. Таким образом, центральным ее положением является то, что общество, как самоуправляющийся территориальный коллектив, такая же самостоятельная, как и само государство, тем, более что она возникла раньше государства. Государство является федерацией общин, и государство выводит свои права от общества, а не наоборот.
На смену теории свободных общин пришла общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная), которая, как и предыдущая теория исходила из противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы реализации своих задач местными сообществами. Однако отстаивая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер права общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно этой теории, - это ведение делами местного хозяйства. Теория общественного или хозяйственного самоуправления говорит о том, что органы самоуправления самостоятельны лишь в неполитической сфере, в сфере хозяйственной и общественной деятельности. Государство не вмешивается в дела местного самоуправления и наоборот. Эта теория обуславливает одновременное сосуществование на местном уровне как самоуправляющихся, так и органов правительства. Эта теория считается созданным при разгромной критики естественной теории как компромисс, на который ушли "естественники" и "государственники", хотя в действительности объединила недостатки обоих и добавила еще один - нарушение принципа разделения властей, когда, по сути, однородные функции осуществляют органы с отличным статусом. Как показала практика, практическое применение этой теории ведет к превращению ее в одну из вышеперечисленных систем.
Государственная теория имеет своим основанием идею создания органов самоуправления, полностью подчиненных государству. Это - звено государственной власти, которая не имеет собственных прав, собственной компетенции. Органы местного самоуправления действуют по принципу "разрешено только то, что не предусмотрено законом". Такой подход популярен в США, где регламентация местного управления и самоуправления относится к компетенции штатов и у многих из них действует так называемое "правило Диллан": местный орган только те полномочия, которые четко определены штатом и те, которые непосредственно вытекают из этих полномочий.
Основные положения государственнической теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными Рудольфом Гнейстом и Лоренцем Штейном в XIX в. Согласно этой теории, местное самоуправление является одной из форм организации государственной власти на местах, главным отличием которой является активное привлечение к решению локальных вопросов местного населения. При централизованном государственном управлении, построенном на принципе иерархии, государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они не зависят от местного населения, которому не подконтрольны. Передача некоторых полномочий государственного управления в компетенцию местных общин с точки зрения государственнической теории необходимо для того, чтобы обеспечить более эффективное принятие решений на местном уровне. Так называемая "советская" концепция базируется на том, что местные советы являются органами единой государственной власти, отвечающих за приведение в жизнь на своей территории актов центральных органов. Главная задача местных советов в социалистическом государстве, таким образом, сводится к тому, чтобы обеспечить выполнение основных функций на каждом участке территории страны.
Такой подход получил отражение в частности в конституции Кубы, где местные ассамблеи характеризуются как высшие органы государственной власти на местах, осуществляющих в пределах круга своих полномочий государственные функции в соответствующих территориальных единицах. Советская модель также характеризуется иерархической подчиненностью звеньев власти. Принципы разделения властей, сдержек отрицаются - все остальные органы государства считаются производными от советов и подотчетными им (соответствующие нормы закреплены в ст. 3 Конституции КНР). Эта модель существовала в Советском Союзе (где в законодательстве понятие "местного самоуправления" вообще не существовало), продолжает действовать в Китае, Кубе, КНДР и Вьетнаме.
В конце 19-начале 20 в. получили распространение социал-реформистские муниципальные концепции, в частности теория муниципального социализма. Муниципальный социализм представлял собой совокупность программных положений и установок. Теория дуализма представляет, по сути, симбиоз общественной и государственной теорий. Согласно ей муниципальные органы сохраняют автономию в местных делах. Однако осуществляя государственно-властные полномочия, они выходят за пределы местных интересов, в данном случае должны действовать как инструмент правительственной администрации. Таким образом, отстаивается вмешательства государственных органов в дела местного самоуправления в тех случаях, когда этого требуют общенациональные интересы. Данная теория местного самоуправления имеет значительную поддержку в современной отечественной литературе.
Так, М.П. Орех считает, что именно синтез общественной и государственной теорий самоуправления предоставит конституционную возможность «входить в правовые ворота, а не крушить муниципальные ограждения, которые небезуспешно сооружены на местах под влиянием революционной психологии и суверенного бесчинства местных советов». В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из своих основных задач: предложения услуг своим жителям, организации обслуживания населения. Главной целью всей муниципальной деятельности данная теория называет благосостояние жителей коммуны.
Теория социального обслуживания толкует функции муниципалитетов как одно из проявлений надклассовой природы государства всеобщего благосостояния. Немецкий ученый С. Баллейс подчеркивает, что принцип местного самоуправления является одним из важнейших признаков любого демократического государства. На современном этапе развития государства и финансово-экономического кризиса в нашей стране остро возникла необходимость эффективного решения вопросов местного значения. Это побуждает общество и государство обратить свое внимание на развитие эффективно действующего местного самоуправления. Поэтому постижение сущности местного самоуправления и рассмотрение существующих теорий происхождения местного самоуправления. Изучением проблематики этого вопроса занимались классики теории местного самоуправления Р. Гнейст и Л. Штейн, французский историк, социолог и общественный деятель А. де Токвиль, немецкие ученые О. фон Гирке и В. Шеффнером, а также отечественные исследователи И. Козюра, В. Кравченко, В. Журавский, В. Бабаев, А. Мельник и др. В связи с этим рассмотрены основные теории происхождения местного самоуправления.
Различия проявляются в организационных формах осуществления муниципального управления: на началах местного самоуправления; на началах государственного местного управления и в сочетании государственного управления с местным самоуправлением. Американская и Французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно единообразные системы местного самоуправления придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. теоретические основы местного самоуправления активно разрабатываются государствоведами и используются...
Поделитесь работой в социальных сетях
Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск
Теории местного самоуправления
Местное самоуправление как заметное проявление общественной жизни и институт гражданского общества возникло в древности и существовало оно в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества. Его развитие проходило в период античного мира, средневековья и нового времени.
Каждая страна имеет свои исторические, географические, демографические особенности, присущий ей политический режим, а также разные правовые системы. Поэтому и муниципальное управление в зарубежных странах имеет отличия. Различия проявляются в организационных формах осуществления муниципального управления: на началах местного самоуправления; на началах государственного местного управления и в сочетании государственного управления с местным самоуправлением.
В Европе местное самоуправление начало развиваться в средние века. В XVIII в. Американская и Французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно единообразные системы местного самоуправления, придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. В конце XVIII в. и в XIX в. теоретические основы местного самоуправления активно разрабатываются государствоведами, и используются при проведении политических, административных и правовых реформ.
В научной и учебной литературе 1 выделяется от трех до пяти основных теорий местного самоуправления: 1) теория свободной общины, 2) теория общественного самоуправления, 3) теория государственного самоуправления, 4) теория дуализма местного самоуправления и 5) теория социального обслуживания.
Теория свободной общины (теория общественных прав общины) была разработана представителями французской, бельгийской и германской правовых школ в конце XVIII - начале XIX вв. Она заключалась в основном в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного права, исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, независимого от государства.
Ее основополагающими началами в организации местного самоуправления были:
а) избираемость органов местного самоуправления членами общины;
б) разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, порученные ей государством;
в) местное самоуправление это управление делами общин, отличных от государственных дел;
г) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины, а должны только следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.
Идеи свободной общины получили отражение в законодательстве. В Конституции Бельгии 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью признавалась и особая, "общинная" власть.
Общественная теория самоуправления сменила теорию свободной общины. Она тоже исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривая сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без вмешательства государства. На первый план при этом выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов местного самоуправления. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым и А.И Васильчиковым.
Государственная теория самоуправления. Эта теория также разработана немецкими учеными Л. Штейном и Р. Гнейстом в XIX в. Суть этой теории состоит в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории отражался государственный характер местного самоуправления. В рамках этой теории выделялось два основных направления политическое и юридическое. Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Считалось, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначения должностных лиц самоуправления, которые осуществляют функции местного управления бесплатно. Сторонники юридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления.
Государственная теория самоуправления получила распространение в России в 70-х годах XIX в. Ее сторонники В.П. Безобразов и А.Д. Градовский исходили из того, что самоуправление - понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, и что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.
Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности - самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.
Теория социального обслуживания. В соответствии с этой теорией считается, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению и главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей коммуны.
Названные теории, в особенности общественная и государственная теории самоуправления, используются в современный период при разработке различных концепций становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.
1 См. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 92-101; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2009. С. 46-55; Ковешников Е.М. Муниципальное право. М., Издательство НОРМА. 2001. С. 16-19.
PAGE 4
Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм> |
|||
| 307. | Вопросы местного значения и распределение их по уровням местного самоуправления | 10.6 KB | |
| Свои функции органы государственной власти и органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей которые характеризуются как полномочия. Понятие вопросов местного значения использовано в Конституции РФ ст. 130 следует что решение вопросов местного значения является неотъемлемой частью местного самоуправления в ст. | |||
| 306. | Компетенция местного самоуправления | 14.82 KB | |
| Таким образом органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Понятие и структура компетенции местного самоуправления. Компетенция определяется также как совокупность юридически установленных полномочий прав и обязанностей конкретного государственного органа органа местного самоуправления или должностного лица определяющего его место в системе государственных органов органа местного самоуправления3. | |||
| 291. | Принципы местного самоуправления | 13.03 KB | |
| Каждый принцип является обобщением длительной практики местного самоуправления правотворчества применения муниципального права изучения исторического и регионального опыта местного самоуправления и развития муниципального права. В теории муниципального права нет единой точки зрения по классификации принципов местного самоуправления. Принципы местного самоуправления это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи лежащие в основе организации и деятельности населения формируемых им органов самостоятельно... | |||
| 290. | Функции местного самоуправления | 12.2 KB | |
| Исходя из задач решаемых в процессе муниципальной деятельности и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные функции местного самоуправления: а обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; б управление муниципальной собственностью финансовыми средствами местного самоуправления; в обеспечение комплексного социальноэкономического развития муниципального образования; г обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах отнесенных к ведению муниципальных... | |||
| 8408. | 18.1 KB | ||
| Институт местного самоуправления в РФ.Понятие и соотношение терминов социального управления местного государственного управления и местного самоуправления. Правовая природа местного самоуправления и его основные юридические свойства. Структура органов местного самоуправления и их общая характеристика. | |||
| 315. | Исполнительные органы местного самоуправления | 19.5 KB | |
| Обычно исполнительную и распорядительную власть в местном сообществе осуществляет глава муниципального образования либо глава администрации их заместители и аппарат а также администрация местного самоуправления. Глава муниципального образования это выборное должностное лицо избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава и возглавляющие деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. 36 Федерального закона Об общих принципах... | |||
| 326. | Экономические основы местного самоуправления | 22.51 KB | |
| Экономическая основа тесно связана с численностью населения и территориальной основой местного самоуправления. Наличие этих трех элементов в их тесной диалектической связи является важнейшим условием обеспечивающим реальную гарантию становления и развития местного самоуправления. Как институт муниципального права экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм закрепляющих и регулирующих общественные отношения связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью средствами местных... | |||
| 316. | Представительные органы местного самоуправления | 15 KB | |
| Представительные органы являются ведущими в структуре органов местного самоуправления. Их ведущая роль обусловлена тем что: 1 депутаты избираются непосредственно членами местного сообщества на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; 2 представительные органы выражают волю всего населения муниципального образования носящую общеобязательный характер и осуществляют от его имени власть; 3 представительным органам подотчетна и подконтрольна деятельность всех других органов и должностных лиц местного... | |||
| 327. | Территориальные основы местного самоуправления | 27.64 KB | |
| Как и нормы других муниципальноправовых институтов нормы посвященные территориальной организации местного самоуправления содержатся в федеральных и в региональных нормативных актах а также в уставах муниципальных образований. 12 предусматривала что территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. При такой модели невозможно изменить муниципальное устройство без изменения административного устройства; региональный закон предусматривает относительное... | |||
| 6883. | Конституционные основы местного самоуправления в РФ | 7.45 KB | |
| Конституционные основы местного самоуправления в РФ. Принципы организации и деятельности органов местного самоуправления закреплены ст. Местное самоуправление способ организации и осуществления власти на местах обеспечивающий самостоятельное решение населением вопросов местного значения владения пользования и распоряжения муниципальным имуществом. Принципы организации местного самоуправления: гарантированность Конституцией как выражение власти народа; границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами... | |||
Как явление самоуправление существовало всегда, как понятие появилось в Англии в 17 веке. Оттуда и было заимствовано. Теории :
1) общественная теория , сущность МСУ – в предоставлении местному сообществу права самим ведать своими интересами, а государственными органами заведовать только государственными делами. Общественная теория исходит из противопоставления местного общества государству, общественных интересов политическим. "Общественная" теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. "Общественная" теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами". В рамках данной теории сложились два направления:
Теория Свободной (естественной) Общины сложилась в середине 19 века в Бельгии и Франции (Гербер и Арена). Οʜᴎ считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным правом, как права человека. Община является первичной по отношению к государству, в связи с этим государство уважать свободу права общинного управления.
Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.
Согласно положениям теории свободной общины самостоятельность и независимость общины от государства связаны с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству. Согласно теории свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее. В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой - муниципальной власти. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30-40-х годов XIX века. Конституция Бельгии 1831 ᴦ. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и "общинная" (муниципальная) власть.
Хозяйственная Теория: Моль, Васильчиков. Делали упор на содержание деятельности; также противопоставление государства и общины, но основной признак МСУ – негосударственная преимущественно хозяйственная природа деятельности органов МСУ.
Хозяйственная теория самоуправления, как и теория свободной общины, во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Согласно этой теории самоуправление – это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины - ϶ᴛᴏ дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.
Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности МСУ. При этом такие взгляды на МСУ существовали недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них "в чистом виде" местные хозяйственные дела.
На смену общественной теории пришла государственная теория, разработана в 19 веке немецкими учеными Штейн и Гнейст. Самоуправление воспринимается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области МСУ даны государством. Сложилось 2 направления :
политическая теория (Гнейст) – самостоятельность органов самоуправления связывается с порядком их формирования. МСУ должно осуществляться почетными людьми на безвозмездной основе;
юридическая теория – Самостоятельность органов МСУ в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, но на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Местное сообщество обладает статусом юридического лица.
Сущность государственной теории состоит в том, что органы МСУ являются, по существу, органами государственного управления, и их компетенция не является какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством.
В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами в 70-х годах XIX века.
Согласно мнению сторонников государственной теории того времени, МСУ представляет собой децентрализованное государственное управление. Государственная концепция МСУ базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции МСУ имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и МСУ.
Теория дуализма (Чичерин) : двойственный характер МСУ – общественный и государственный. МСУ отражает комплексное и многообразное явление. Подходы к его исследованию:
МСУ как форма осуществления народовластия (статья 3 Конституции):
субъект МСУ – население, граждане;
МСУ занимает особое в демократическом механизме управления обществом и государством;
МСУ имеет свой объект управления – вопросы местного значения;
самостоятельность МСУ.
Право граждан на заведование собственными делами (статья 130 Конституции), на самостоятельное решение вопросов местного значения и прямое участие. Сущность МСУ – разновидность социального управления. Некоторые ученые рассматривают МСУ как процесс управления местными делами;
МСУ как одна из основ конституционного строя, основанная на принципах разделения властей. Теория социального обслуживания , повышение уровня жизни, благосостояния – задача МСУ. Первая формула МСУ выведена европейской Хартией самоуправления: под МСУ принято понимать право и способность органов МСУ регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона в соответствии со своей компетенцией и в интересах МСУ.
В корне теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из базовых своих задач: предложение услуг жителям, организация обслуживания населения. Основная цель муниципальной деятельности – благосостояние жителей коммуны.
В МСУ следует выделять три неотъемлемых и взаимосвязанных составляющих:
публичная власть, сформированная населением определенной территории;
элемент государственного устройства, важнейшая составная часть системы реализации государственной политики;
институт гражданского общества.
Разнообразные теории местного самоуправления - это совокупность представлений и взглядов, с помощью которых объясняется сущность и организация муниципального самоуправления. Эти научные дисциплины появились как исследования, основанные на познании многовекового исторического опыта человечества. Существует несколько подобных теорий. Они отличаются друг от друга - некоторые незначительно, другие кардинально.
История возникновения самоуправления
Современные системы муниципального самоуправления в большинстве стран Европы, США и Японии были учреждены после реформ XIX века. Однако их предвестники - общины и полисные демократии - возникли еще в античную эпоху.
Термин «муниципалитет» появился в Древнем Риме, когда там существовал республиканский строй. Так называлось городское общинное управление, которое брало на себя обязанность решать хозяйственные задачи (в том числе распределять средства от налогов). В современной международной традиции муниципалитет может быть еще и сельским поселением.
Первые теории местного самоуправления зародились в Римской республике. Сначала небольшой город на Тибре жил согласно решениям непосредственного главы государства. Однако влияние и размер Рима росли. Юлий Цезарь в 45 году до н. э. решил делегировать часть своих полномочий местным властям. У полководца, тратившего месяцы на войну в далеких провинциях, не было времени заниматься хозяйственными проблемами столицы.
Местное самоуправление свободной общины
Существуют определенные критерии, по которым отличаются теории местного самоуправления. Можно выделить самые важные и принципиальные из них: способ создания учреждения, количество и характер подведомственных дел, а также взаимоотношения с высшей государственной властью.
Германская научная школа, опираясь на анализ этих характеристик, сформулировала теорию свободной общины. Основоположники этого учения - исследователи Аренс, Гербер, Мейер, Ресслер и Лабанд. Главный принцип, которого они придерживались, заключался в том, что община имеет право на самостоятельное управление своими делами. Эта малая ячейка общества гораздо важнее государства в целом. Поэтому центральная власть должна уважать интересы муниципалитета.
Теория свободной общины местного самоуправления возникла как ответ на экономический упадок, который стал следствием неумелого чиновников. Поэтому новая система, возникшая в Германии в XIX веке, имела под собой самое реалистичное, вызванное обыденностью, обоснование.
Принципы работы муниципалитетов
Однако адептам новой доктрины было необходимо доказать ее правоту и с теоретической точки зрения. Так немецкие ученые пришли к выводу, что община возникла раньше государства, а значит, является его первопричиной. То есть право на самоуправление возникало из самой природы человеческого общества.
В XIX веке Германия не являлась единым государством. Она была разделена на множество княжеств и королевств, порожденных феодальной системой Средневековья. Теория свободной общины местного самоуправления черпала исторический пример из опыта немецких городских республик. Они пользовались независимостью благодаря выгодной торговле с соседями. Благосостояние жителей таких городов было гораздо выше, чем в среднем по стране. Сторонники теории местного самоуправления приводили в пример этот пример из Средневековья.
Так были сформулированы многие принципы, по которым жили граждане при муниципалитете. Во-первых, это выборы членов Право голоса при такой системе имеет каждый член общины. Во-вторых, все дела, которыми заведует муниципалитет, делятся на две основные группы. Это поручения, данные центральной властью, и собственные проблемы, которые решает местное самоуправление.
В-третьих, государство не имеет права вмешиваться в решения, принимаемые муниципалитетом. Оно должно только следить за тем, чтобы община не выходила за пределы собственной компетенции.
Применение теории свободной общины
Вышеописанные теорий местного самоуправления активно обсуждались в европейском обществе первой половины XIX века. В 1830-1840-х гг. некоторые из данных принципов были приняты в законодательстве Бельгии. В конституции этой страны впервые муниципальная власть признавалась «четвертой» властью наравне с исполнительной, законодательной и судебной. Это событие стало прорывом для всей идеологии местного самоуправления. Даже в современном обществе тезис о «четвертой власти» не закреплен формально в большинстве стран. Поэтому подобная реформа в первой половине XIX века особенно впечатляет.
Однако уже в конце того столетия теория свободной общины оказалась несостоятельной. Почему это произошло? Крупные территориальные единицы были федеративными по своей сути, то есть они зависели от центра. При таком положении дел было крайне сложно доказать независимость общин.
Общественная теория
Когда теория свободной общины осталась в прошлом, на ее место пришла новая, которая стала называться общественной, или общественно-хозяйственной. В чем заключались отличия этих двух идей? Раньше считалось, что права муниципалитета были естественны и неотчуждаемы. Сторонники общественной теории смотрели на этот предмет иначе. Согласно их догматике, права вытекали из хозяйственной деятельности муниципалитета. И именно она становилась приоритетной.
Хозяйственная теория местного самоуправления признавала общину субъектом права, самостоятельным от государства. Ключевой для нее была деятельность коммунального характера. Правительству оставалось решать только государственные дела. Многие теории возникновения местного самоуправления, как и общественная, основываются на том, что община ставилась вопреки всей центральной властной машине. Сторонники идеи свободы муниципалитетов четко разграничивали полномочия между этими двумя системами.
Важно понимать, что общественная теория местного самоуправления имеет и свои недостатки. Они заключаются в том, что муниципалитеты смешиваются с частными объединениями, которые также занимаются хозяйственной деятельностью. Если люди по собственному почину кооперируются, например, для возделывания земли, то они могут при желании покинуть такую группу. Территориальные единицы (то есть муниципалитеты) расформироваться по своей воле не в состоянии. Они строго ограничены законом. Их границы и внутренняя структура, несмотря ни на что, зависят от государства.
В России
Пример применения общественной теории местного самоуправления можно найти и в отечественной истории. В 1860-х император Александр II провел свои знаменитые реформы. В первую очередь он освободил крепостных крестьян. Это кардинально перевернуло структуру провинциального общества, особенно в сельскохозяйственных регионах.
За крестьянской реформой последовала земская. Она заключалась как раз в переменах в местном самоуправлении. В Положении о земских учреждениях 1864 года намеренно подчеркивался тот факт, что хозяйственная деятельность земств существовала отдельно от административных решений власти.
О много писали публицисты-славянофилы. Например, Василий Лешков считал, что независимость общины от государства происходила от многовековой русской традиции, существовавшей еще в княжеские времена.
Живое и гибкое самоуправление противопоставлялось неэффективной и медлительной бюрократии. Государственные решения всегда принимаются «сверху». Чиновник только выполняет предписание, данное ему начальником. Такое незаинтересованное отношение и отсутствие ответственности у государственных служащих разительно отличается от активности земств. Муниципалитет дал местным жителям инструмент, чтобы воплощать в жизнь свои инициативы. Земство - отличный способ перестроить хозяйство и сделать его эффективнее.
Реформа, проведенная Александром II в духе общественной теории самоуправления, принесла свои плоды уже через несколько лет. Основывались новые хозяйства и предприятия. В провинцию потекли деньги за счет торговли. Земства стали дрожжами, на которых вырос русский капитализм, сделавший Российскую империю одной из крупнейших экономик в мире.
Государственная теория
Тогда же (в XIX веке) общественная теория подвергалась критике и разносу. Ее противникам не нравилось, что муниципалитет существует отдельно от центральной власти. В среде этих мыслителей появилась государственная ее положения были разработаны немецкими исследователями Лоренцом фон Штейном и Рудольфом Гнейстом. «Государственники» прижились и в России, где подобные взгляды пользовались популярностью как часть программы консерваторов, не любивших чуждый либерализм. Эту теорию развивали юристы дореволюционной эпохи Николай Лазаревский, Александр Градовский и Владимир Безобразов.
Они и их сторонники считали, что местное самоуправление имеет общие корни с государственным устройством, из-за чего было необходимо сохранить муниципалитеты в системе государственных учреждений. В то же время чиновники не могли работать в земствах и подобных учреждениях. Там должны были находиться только выходцы из местного населения, заинтересованные в высокой результативности заседаний муниципалитетов. Государственная машина слишком велика и сложна, чтобы эффективно справляться, например, с хозяйственными задачами. Поэтому она делегируют часть своих полномочий земствам.
Политическая и юридическая теории
Основоположники государственной теории Лоренц фон Штейн и Рудольф Гнейст расходились в нескольких принципиальных тезисах. Поэтому в рамках их общей доктрины появилось два отдельных направления. Гнейст стал создателем политической теории, а Штейн разработал юридическую. Чем они отличались? Гнейст заявлял, что выборность органов местного самоуправления еще не гарантирует их независимости. Связано это с тем, что когда человек попадает на государственную должность, он становится зависимым от начальства из-за зарплаты. То есть чиновник, выбранный представителем в муниципалитет, не является самостоятельной фигурой. На его решения может влиять центральная власть. К этому противоречию приводит особенности политической системы.
Как можно было сделать выборных представителей самостоятельными? Гнейст предлагал переформатировать их должности в безвозмедные. Это дало бы членам муниципалитета свободу от власти, потому что в данные органы приходили бы только люди, шедшие туда по собственному почину и убеждениям. Гнейст считал, что на эти должности необходимо было ставить почетных представителей местного сообщества. Однако его точка зрения не нашла широкой поддержки.
Сформулировал другую идею, которой оказалась юридическая теория местного самоуправления. Чем она отличалась от предположений Гнейста и его немногочисленных сторонников? Штейн считал, что муниципалитеты должны существовать отдельно от центральной власти. При этом государство делегирует им часть своих полномочий. Поэтому решают некоторые административные задачи, не будучи частью чиновничьей машины. Таковы государственные теории местного самоуправления. Таблица показывает их особенности.
Дуализм
Интересно, что современные теории местного самоуправления включают в себя элементы теорий, появившихся в XIX веке. Ученые определяют нынешние муниципалитеты как децентрализованные органы внутри государственной системы. Есть и другие определения. Например, в Дании местное самоуправление называют «государством в государстве».
Такая система взаимоотношений власти и муниципалитетов отражает двойственный принцип подобной деятельности. Он является определяющим в системе взглядов под названием "теория дуализма местного самоуправления".
Главным принципом в ней является следующее допущение. Если выборные представители выполняют часть государственных функций, то они сами становятся частью государственной машины. При этом органы местного самоуправления, которые не затрагивают административные проблемы, являются неэффективными и бесполезными. Например, решать хозяйственные вопросы, не влияя на бюджет города, крайне сложно. Поэтому муниципалитеты естественным путем интегрируются в государство, для того чтобы иметь влияние на текущие дела той территории, за которую они отвечают.
Современное отечественное самоуправление
На современную российскую систему муниципальной власти самое большое влияние оказала как раз теория дуализма местного самоуправления. Эта взаимосвязь отражается в том, что выборные органы работают как на общественных, так и на государственных началах, тесно переплетенных друг с другом.
Если рассматриваемый вопрос является проблемой местного значения, то отечественные муниципалитеты могут рассчитывать на собственную независимость от центра. Их решение будет опираться в первую очередь на мнение «снизу», потому что именно таким способом регулировать городскую жизнь эффективнее всего. Однако когда органы местного управления рассматривают проекты, связанные с государственной политикой, то они сливаются с центральной властью и соглашаются с ее позицией. Подобная система стала результатом взаимного компромисса между разными общественными институтами. В ней во всей полноте отражается двойственная или дуалистическая теория местного самоуправления.
Если называть муниципалитеты только общественным явлением, то такое заявление будет не более чем громкой декларацией. Современным выборным органам провинциального уровня так или иначе приходится взаимодействовать с государством, чтобы эффективно помогать людям жить лучше и счастливее. И подобная ситуация касается не только России.
Практика самоуправления находила теоретическое обоснование в политических учениях французских просветителей и английских либералов XVII-XVIII вв., в идеях общественного договора, естественных прав личности и автономной общины, идеях представительного правления и разделения властей, определивших характер различных концепций местного самоуправления.
В центре внимания теорий местного самоуправления всегда находились и находятся проблемы взаимоотношения местного самоуправления с государством. Именно в теоретических концепциях отражается та эволюция основных идей местного самоуправления, которая происходила и происходит на различных этапах общественного развития.
Дискуссии о природе местного самоуправления ведутся почти два столетия, но спор по основной проблеме до сих пор не имеет единообразного решения. Не все теории и определения сущности местного самоуправления в равной степени созвучны современной организации местного самоуправления. Но для специалистов в этой области, а также для изучающих муниципальное право России в период его становления особый интерес представляет возможность сопоставления российской модели с уже известными, апробированными, получившими развитие и реализованными или отвергнутыми в ходе общественных реформ.
Общепризнанными являются: теория свободной общины (естественных прав общины); общественная (хозяйственная) теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория муниципального социализма.
Несмотря на различные названия, теории местного самоуправления в основе своей посвящены его отношениям с государством, многие из них носят оппозиционный государству характер.
В современных условиях теории местного самоуправления, рожденные необходимостью обоснования процессов перехода от феодальной формации к капитализму, направленные на развитие новых социальных отношений, не потеряли своей актуальности. Исходные ценности этих теорий заключаются в том, что они позволяют нам, освободившись от массы конкретных фактов, выделить общие тенденции, не уйти от основной задачи - раскрытия причин, определяющих развитие местного самоуправления в различные эпохи, в их преемственной и причинной связи между собой.
Ключевыми являются вопросы постоянного улаживания конфликтов между государством и обществом, обеспечения достойных условий человеческой жизни уже сегодня, исходя из постоянной перспективы вечно многообразного, плюралистического и в то же время несовершенного мира. В этих условиях поддержание долговременно устойчивых отношений между государством и гражданским обществом может быть достигнуто за счет четвертой власти, как иногда называют местное самоуправление.
Теория свободной общины (естественных прав общины)
Теория свободной общины была первой теоретической концепцией, объясняющей сущность местного самоуправления. В ней получил развитие исторический опыт городского самоуправления феодальной Европы. В ее основе лежало "естественное право" общин на самоуправление. Полноценная европейская городская община сложилась в XII-XIII столетиях. Хотя формы управления европейскими городами были различны, между ними имелось много общего. Многие города управлялись народными собраниями всех граждан, чье согласие было необходимо для избрания должностных лиц и принятия городских законов. Уже в этот период наблюдалась сильная тенденция к замене народного собрания управляющей коллегией - советом. В системе светского права наряду с другими ветвями выделялось городское право*(52).
Основные идеи теории свободной (естественной) общины заключались, во-первых, в наличии у общины по своему характеру естественного и неотчуждаемого права заведовать своими делами; во-вторых, в обязанности государства уважать свободу общинного самоуправления; в-третьих, в определенной первичности общинного самоуправления перед государственным управлением.
Эта теория в целом сформировалась в первой половине XIX в. Ее правовые истоки, находившиеся в бельгийском и французском праве, получили теоретическое развитие в трудах Туре, Токвиля, Гербера, Аренса и других ученых.
В данной теории особый упор сделан на общность людей, живущих на соответствующей территории, а также на то, чтобы каждый человек воспринимал себя как часть сообщества, основой которого являются не только совместность проживания и интересов, но и духовная близость людей (укрепляемая зачастую и религиозным единством). Названная теория местного самоуправления представляет интерес и в наши дни. В ней можно видеть отправные начала современного принципа неотчуждаемости права общины на местное самоуправление. Понятие естественной общины позволяет сегодня при решении проблем территориальных основ местного самоуправления дифференцировать самоуправляющиеся территориальные образования на сельские и городские общины и "иные территории", их создание служит целям рационализации осуществления публичной власти, деконцентрации государственного управления.
Необходимо все же отметить, что развитие государства, даже при уважении принципа свободных общин, не может сохранить "в идеале" статус общин как свободных, т.е. автономных от государства образований. Признавая необходимость государства и его верховенства, следует констатировать, что абсолютная самостоятельность и независимость общин исчезает.
Общественная (хозяйственная) теория самоуправления
Эта теория, пришедшая на смену теории свободной общины, также в своей основе исходила из противопоставления государства и общины. Ее основатели и исследователи Р. Моль, А.И. Васильчиков, О. Ресслер, О. Гирке и др. за основу брали не столько самоуправляющуюся общину как субъект права на самоуправление, сколько содержание коммунальной деятельности. Существуют как бы две категории дел: собственно государственные и дела общественные. Вторые - это дела преимущественно хозяйственные, они не носят политического характера и должны решаться органами, создаваемыми местным сообществом, а не государством.
Определяя суть этой теории, Н.М. Коркунов писал: "Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами"*(53).
Таким образом, именно в разграничении общественных и государственных интересов сторонники данной теории видели основу самостоятельности органов местного самоуправления.
А.И. Васильчиков определял местное самоуправление в своей общественно-хозяйственной теории как политики, имеющей особую цель и особую сферу деятельности*(54).
Критики данной теории прежде всего не соглашались с пониманием местного самоуправления как инициативы исключительно населения. Подобный подход сближал статус самоуправляющихся территориальных образований со статусом просто общественных союзов с их возможными как общественными, так и частноправовыми, т.е. хозяйственными, целями. Отмечая принципиальные различия, Н.М. Коркунов писал: государство предоставляет свободу создания союзов, но не требует их образования, не делает их существование обязательным; в то же время государство, напротив, обязательно организует местные общения (т.е., говоря современным языком, сообщества, муниципальные единицы. - Авт.), определяет их устройство, указывает их обязательные предметы деятельности. "Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует"*(55).
Существенным недостатком общественно-хозяйственной теории было и то, что невозможно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. На это же обстоятельство более 100 лет назад обращал внимание Н.И. Лазаревский. По его мнению, слабое место хозяйственно-общественной теории состоит даже не столько в том, что ее сторонникам не удалось составить достаточно пространного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам местного самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть*(56). Это констатируют и современные авторы: "Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства"*(57). Причем проблема, отмечаемая ими, еще более усложняется в условиях современного социального, а в условиях России - еще и федеративного государства.
Попытки построения местного самоуправления на идеях общественно-хозяйственной теории свойственны периоду начального этапа буржуазного романтизма. По сути своей демократический институт местного самоуправления не мог вписаться в систему феодального государства. Но с развитием буржуазной государственности он подвергается существенным преобразованиям, для того чтобы получить практическое воплощение. Общественная теория местного самоуправления в этих условиях выглядела как привлекательная конструкция, символизирующая доверие государства к населению - с предоставлением ему права самоуправляться в делах, возникающих по месту жительства, посредством как сугубо общественных форм, так и, если потребуется, хозяйственных действий (прежде всего в части распоряжения общинным имуществом).
Однако, будучи в чем-то полезной с точки зрения идейно-теоретического обоснования широкого развития самоуправления, на деле общественная теория быстро показала свою бесперспективность и нежизненность. Во-первых, как форма публичной власти местное самоуправление существенно отличается от общественных объединений; не может оно и уподобиться хозяйственным организациям. Во-вторых, на повестке дня многие годы оставалась и сохраняется в наши дни проблема распределения обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, когда и государственные дела решаются на уровне местного самоуправления, и локальные интересы становятся частью общегосударственной политики. Поэтому некая замкнутость местного самоуправления на делах якобы сугубо местных невозможна.
Государственная теория самоуправления
Пришедшая на смену общественно-хозяйственной теории государственная теория самоуправления существенно изменила подход к определению отношений: "община - государство".
Согласно этой теории местное самоуправление рассматривается как форма распределения обязанностей по решению государственных дел между центральными и местными властями. Центр не в состоянии осуществлять управление обширной страной, ни перед кем не несет ответственности, может игнорировать различия в местных условиях, быть консервативным в своих идеях, приемах власти, не справляться с большим объемом властных функций и т.д. Отсюда возникает необходимость в определенной автономии мест. Соответственно это поставило проблему разграничения полномочий между центральными и местными органами власти.
Основоположники этой теории Рудольф фон Гнейст и Лоренц фон Штейн "видели в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество задач государственного управления"*(58). Местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками (если это было бы так, вместо местного самоуправления налицо имелось бы административное управление), а при помощи местных жителей и посредством их самоорганизации*(59).
Следовательно, можно выделить характерные черты этой теории:
государство передает задачи местного управления органам, формируемым местным сообществом;
органы местного самоуправления находятся под контролем местного сообщества, а одновременно и под надзором государства, хотя прямого руководства местным самоуправлением со стороны государственных органов нет;
органы местного самоуправления, в отличие от государственных, не являются выразителями исключительно государственной воли, они имеют собственные особые интересы, которые могут не совпадать с интересами государства.
Государственная теория местного самоуправления не была едина. Она разделялась на политическое направление (Гнейст) и юридическое направление (Штейн).
Необходимым условием самоуправления Гнейст считал наличие выборных, безвозмездных почетных должностей. Экономическую независимость от правительства он связывал с самостоятельностью местного самоуправления в повседневной деятельности. Эта точка зрения критиковалась многими современниками и не имела широкого распространения.
Штейн и его преемники, представляя юридическое направление государственной теории местного самоуправления, исходили из особого правового положения самоуправляющегося местного сообщества, являющегося юридическим лицом - корпорацией публичного права. Это направление государственной теории нашло значительное количество последователей в России. Многие теоретические положения представителей России о природе и сущности местного самоуправления конца XIX - начала XX в. не потеряли своей актуальности до наших дней.
В.П. Безобразов, подчеркивая неразрывную связь государства и самоуправления, делал вывод о том, что "самоуправление не может быть иначе рассматриваемо в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого... Расщепление самоуправления и общегосударственного, или "правительственного" (или "казенного", как принято выражаться), управления, т.е. построенного на началах бюрократических, расщепления земства и казны на два независимых друг от друга, со своей собственной жизнью организма, порождает самые злые политические недуги и рано или поздно приводит к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может сделаться во втором, - государством в государстве"*(60).
Характеризуя государственную теорию местного самоуправления, Н.М. Коркунов обращал внимание на зависимый характер местного самоуправления. Он писал: "Самостоятельное право властвования имеют только государства. Самоуправляющиеся местные общины осуществляют права власти по поручению государства, как его права, и поэтому подлежат в этой своей деятельности надзору государства не только в отношении к внешней ее законности, в отношении к соблюдению установленных законом границ, но и в отношении к ее содержанию. Государство следит не только за тем, чтобы органы самоуправления не нарушали чужих прав, не выходили из пределов предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительно выполняли возложенные на них функции государственного управления, чтобы они пользовались данными им полномочиями власти согласно указанной государством цели. Самостоятельность же органов самоуправления основана на том, что неустранимое в делах управления свободное усмотрение определяется в их деятельности интересами того местного общества, представителями которого они призваны служить"*(61).
А.И. Васильчиков, принимавший активное участие в земской реформе в России, считал, что самоуправление не может быть предоставлено своему собственному произволу. Оно устанавливается государством, зависит от него и закона, принятого государством*(62).
На приоритетное распространение государственной теории местного самоуправления повлияло то обстоятельство, что она объединила в одно целое понятие местного самоуправления, вне зависимости от того, было ли местное самоуправление историческим предшественником государства или получало развитие в уже оформившемся государстве.
Общепризнанным стало восприятие местного самоуправления в рамках современной государственности как обязательного демократического института, характеризующего его выделение в рамках государства не с целью противопоставления государству, а, напротив, с целью объединения интересов целого и частного и в конечном счете достижения наибольшей социальной гармонии. Местное самоуправление приобретает как бы двойственную природу, которая определяющим фактором в вопросах взаимоотношений с государством видит партнерство центра и мест.
Теория дуализма
Теория муниципального дуализма говорит об общественно-государственной природе местного самоуправления. Она создает условия (возможности), способствующие обеспечению через него (местное самоуправление) эффективной двусторонней связи между человеком и государством, между гражданским обществом и государством.
Двойственная природа местного самоуправления, которая служит основой теории муниципального дуализма, получила развитие в последнее десятилетие XX в. В значительной степени она связана с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий не соответствует всему многообразию существующих видов местного самоуправления, так как возводит в абсолют какой-либо один из признаков местного самоуправления. Современные процессы общественного развития, связанные со всеобщей глобализацией, требуют адекватной реакции в целях сохранения в достаточной степени индивидуальных особенностей местных сообществ, территориальных и национальных традиций.
Теория дуализма разработана еще недостаточно, однако ее содержание характеризуют следующие признаки:
наличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их сочетания;
невозможность во многих случаях разделения собственно местных и общегосударственных дел;
реализация органами местного самоуправления функций публичного и частноправового характера;
сочетание в местном самоуправлении государственных (публично-властных) и общественных (самоуправленческих) начал;
выполнение органами местного самоуправления полномочий, делегированных государством;
наличие государственного характера у предметов ведения и полномочий местного самоуправления.
Дуализм местного самоуправления проявляется также и в том, что, с одной стороны, местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, т.е. рассматривается как естественное и неотчуждаемое право населения (см., например, ст. 12 Конституции РФ). Однако, с другой стороны, создание муниципальных образований и соответственно определение вопросов местного значения, местных дел, полномочий органов местного самоуправления и т.д. носит производный от государства характер и, конечно же, регулируется государством.
В свете изложенного теорию дуализма местного самоуправления следует рассматривать не как самостоятельную, а как развитие прежде всего государственной теории. Ведь именно государственная политика определяет концепцию развития местного самоуправления и границы его возможностей. В связи с этим иные сохраняющиеся признаки местного самоуправления не носят определяющего характера, а сама реализация местного самоуправления в большей мере обеспечивается его государственной природой, в свою очередь подчеркивая ее.
Теория муниципального социализма
Рассматривая теоретические основы местного самоуправления, нельзя обойти вниманием некоторые идеи, политические программные установки, связывающие преобразования общества с развитием местного самоуправления. В связи с этим следует назвать теорию так называемого муниципального социализма.
С одной стороны, муниципальный социализм рассматривается как одно из возможных (социал-реформистских) направлений политических преобразований. Суть теории связывается с использованием муниципального самоуправления в целях мирного врастания капитализма в социализм. Основная идея - приобретение пролетариатом решающего влияния в процессах городской общины. И, таким образом, муниципалитеты, руководимые социалистами (представляющими в первую очередь рабочий класс как основную часть городского населения), становились бы основной ячейкой нового социалистического общества.
С другой стороны, идеи муниципального социализма связаны с общедемократическими тенденциями, не потерявшими актуальности и в наши дни, не имеющими ярко выраженной классовой (в целом социальной) окраски. Речь идет, во-первых, о существенной демократизации местного самоуправления посредством широкого представительства в муниципальных органах всех слоев населения; во-вторых, об обеспечении более широкой автономии муниципальных образований*(63).
