В соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов,
утвержденной постановлением Правительства
Российской Федерации от 26 февраля 2010 № 96
Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:
а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).
Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Пример 1. «В случае утраты действующей лицензии на право пользования недрами по письменному заявлению владельца выдается ее ксерокопия со штампом «дубликат» на бланке лицензии и ее приложениях.» Коррупциогенный фактор: широта дискреционных полномочий. Отсутствует срок выдачи дубликата лицензии. Пример 2. «При необходимости, заявителю необходимо предоставить график производства работ, разработанный на основании расчетов продолжительности проведения всех необходимых видов работ». Коррупциогенный фактор: широта дискреционных полномочий. Отсутствует случаи необходимости представления данного документа. |
Пример 1. «Если победитель аукциона не оплатил в течение 30 календарных дней со дня аукциона разовый платеж, или отказался от подписания лицензии, то уполномоченный представитель Правительства Ростовской области в сфере недропользования принимает решение об аннулировании итогов аукциона. В этом случае аукционная комиссия вправе признать победителем аукциона участника, предложившего второй по размеру разовый платеж.» Коррупциогенный фактор: определение компетенции по формуле «вправе». Применение формулировки «вправе признать» является диспозитивным установлением возможности совершения действий органами государственной власти в отношении организаций. Государственный служащий получает возможность трактовать свое право как возможность, а не как обязанность совершения определенных действий. Правоприменение в итоге может получить признак избирательности. |
Пример. «... В случае, если в представленных заявителем документах выявлены недостатки, являющиеся основанием для их возвращения без рассмотрения по существу, но которые можно устранить без возврата этих документов, и заявитель не настаивает на их возврате, Учреждение устанавливает срок для устранения таких недостатков, не превышающий 30 дней.». Коррупциогенные факторы: выборочное изменение объёма прав; злоупотребление правом заявителя органами государственной власти (их должностными лицами). Данный пункт проекта предоставляет возможность установления исключений из общего порядка. При этом: - не указан закрытый перечень недостатков, которые могут быть устранены без возвращения документов заявителю; - не указан способ уведомления, которым заявитель должен сообщить о том, что он не настаивает на возврате документов. Таким образом, отсутствует чёткая регламентация прав заявителя, имеются дискреционные полномочия должностных лиц. Рекомендации: привести закрытый (исчерпывающий) перечень недостатков, которые устраняются в определённый срок без возврата документов заявителю. Предусмотреть действия должностных лиц, если в установленный срок недостатки не были устранены заявителем. |
Пример. «… При установлении вины получателя в возникновении очага особо опасных болезней животных возмещение собственнику животных и (или) продуктов животноводства стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных заболеваний не производится». Коррупциогенные факторы:
Согласно ст. 19 Закона РФ от 14.05.1993 4979-1 «О ветеринарии», порядок изъятия животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных устанавливается Правительством РФ. В соответствии с п. 10 Правил отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26.05.2006 310 «Об отчуждении животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных», основанием для возмещения ущерба, понесенного гражданами и юридическими лицами в результате отчуждения животных или изъятия продуктов животноводства, является наличие у них: |
Пример 1. « Задачами Совета является: … рассмотрение иных вопросов по решению Губернатора». Так как сфера деятельности данного совета строго определена, «рассмотрение иных вопросов по решению Губернатора» выходит за пределы компетенции данного совета. |
Пример. «1. Настоящий Закон регулирует отношения в сфере содержания домашних животных на территории Ростовской области, устанавливает правила их содержания и ответственность за нарушение установленных Законом правил». Статья 137 Гражданского кодекса РФ гласит, что к животным применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом (Федеральный закон от 24.04.1995 52-ФЗ «О животном мире») или иными правовыми актами не установлено иное. В настоящее время отсутствует федеральное законодательство, регламентирующее содержание домашних животных и рекомендующее принять данное законодательство на уровне субъекта РФ. Таким образом, принятие субъектом РФ данного закона рассматривается как заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий |
Пример. «Основаниями принятия решения об отказе в предоставлении выплаты являются: а) непредставление или представление не в полном объеме документов, указанных в пунктах 3 Порядка; б) представление недостоверных сведений; в) снятие с регистрационного учета по месту жительства или месту пребывания на территории Ростовской области». Однако в документе отсутствуют порядок и сроки проверки достоверности предоставленных сведений. |
Пример. «Дополнить Положение пунктом 2.4 следующего содержания: «2.4. При недостаточности ресурсов (трудовых, материальных) имеющихся в распоряжении медицинской организации, включенной в перечень, согласно приложению 1 к настоящему Положению, необходимых для самостоятельного предоставления услуг по изготовлению и ремонту зубных протезов отдельным категориям граждан, медицинские организации заключаются договоры об оказании таких услуг, с юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на указанный вид деятельности». Заключение договора предполагает наличие нескольких юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, имеющих лицензию на указанный вид деятельности, претендующих на предоставление права на заключение договора. Выбор этого правополучателя не может быть произвольным или пристрастным. Использование конкурса (аукциона) способно снизить вероятность субъективного подхода должностного лица. |
Пример. «Заявителю необходимо представить в министерство: …- положительной рекомендации о профессиональной деятельности.» Данное требование является обременительным и излишним. Коррупциогенный фактор: наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права. Рекомендации: исключить данный абзац. |
Пример. «Для получения субсидий заемщик предоставляет в Управление следующие документы: а) заявление о предоставлении субсидии; б) расчет размера субсидий по форме, устанавливаемой Управлением, подписанный заемщиком и банком (в 2-х экземплярах) и в сроки, устанавливаемые Управлением по согласованию с заемщиком». Коррупциогенный фактор: Предоставление заявителю права свободного выбора сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение, создает возможности дискреционного поведения государственных служащих. Рекомендации: изложить в следующей редакции: «6. Для получения субсидий заемщик предоставляет в Управление следующие документы: а) заявление опредоставлении субсидии; б) ежемесячно расчет размера субсидий по форме, устанавливаемой Управлением, подписанный заемщиком и кредитной организацией (в 2-х экземплярах) и в сроки, устанавливаемые Управлением». |
Пример . «… В исключительных случаях, на основании мотивированного предложения должностных лиц, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки продлевается руководителем Инспекции, но не более чем на 20 рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий не более чем на 15 часов;» Коррупциогенный фактор: Формулировка «в исключительных случаях» является формулировкой оценочного характера, с неясным, неопределённым содержанием, допускающими различные трактовки. Рекомендации: установить исчерпывающий (закрытый) перечень случаев, при наступлении которых срок выездной плановой проверки продляется. В случае невозможности установления закрытого перечня исключительных случаев, необходимо указать их признаки, характеристики, условия, при наличии которых срок продляется (например, удалённость места фактического осуществления деятельности субъекта проверки более чем на … км, площадь проверяемых помещений превышает … кв.м. и т.д.). |
§4. Административно-правовые споры о компетенции
В динамичной государственно - правовой, управленческой и экономической практике возникает множество отношений между субъектами права. Субъекты частного права, обладающие правоспособностью и выступающие, прежде всего, как юридические лица, и субъекты публичного права, наделенные компетенцией, осуществляют различные юридические действия и принимают те или иные правовые акты. В отношениях между ними весьма острыми являются вопросы компетенции, поскольку от их решения зависит, в конечном счете, эффективность деятельности и госструктур, и хозяйствующих субъектов, и граждан.
Споры о компетенции между органами публичной власти давно уже стали весьма распространенным явлением российской государственно-правовой действительности. Более того, анализ последней позволяет сделать вывод: немалая часть юридических противоречий, возникающих в нашем обществе, обусловлена именно нарушениями органами власти своей компетенции. Как отмечает Л.В. Лазарев, "такие споры могут быть связаны с вторжением одного органа в компетенцию другого, присвоением чужих полномочий посредством издания акта (нормативного или правоприменительного) или совершения действия правового характера, с уклонением органа от осуществления собственной компетенции или игнорированием компетенции другого органа при решении вопроса совместного ведения" 1 .
а) споры между федеральными и региональными органами исполнительной власти;
б) споры органов исполнительной власти федерального уровня между собой;
в) административно-правовые споры региональных органов исполнительной власти между собой;
г) споры между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления;
д) управленческие споры между органами местного самоуправления.
Случаев нарушений компетенции, вмешательства, подмены, воспрепятствования и использования полномочий очень много в отношениях между Президентом РФ, Правительством РФ и министерствами, ведомствами. В субъектах Федерации много скрытых и явных конфликтов между губернатором (главой администрации) и его департаментами, управлениями. Сохраняют остроту административные споры "по вертикали" между однородными федеральными и региональными органами. Сейчас они гасятся и разрешаются либо неформальными средствами, либо с помощью согласительных комиссий. Но этого явно мало.
Чаще всего спор о компетенции применяется относительно закрепленного в статье 125 Конституции РФ права Конституционного суда РФ по разрешению споров:
1) между федеральными органами государственной власти;
2) между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ;
3) между высшими государственными органами субъектов РФ.
Развитию и конкретизации конституционных норм посвящены нормы ст. 92 - 95 гл. XI "Рассмотрение дел по спорам о компетенции" Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Три основания считаются необходимыми для обращения с ходатайством в Конституционный Суд: нарушение конституционного разграничения компетенции между органами государственной власти, нарушение определенной Конституцией РФ и договорами компетенции заявителя, уклонение государственных органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности. А отсюда и варианты итоговых решений по делу - либо подтверждение полномочия соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившее причиной спора, либо отрицание этого полномочия.
Проанализируем наиболее характерные противоречия, которые возникают между субъектами спора о компетенции. Одно из них порождено разными подходами к определению понятия компетенции. При многообразии используемых понятий в законодательных и иных актах оказалось трудным дать базовое определение. Следует полагать, что компетенция - это законно установленный объем публичных дел, выполняемых уполномоченным субъектом. Элементами ее являются предметы ведения как объект воздействия и полномочия как легальная мера воздействия. Указанные элементы сочетаются с нормативными целями и ответственностью субъектов компетенции. Возложение публичной властью компетенции на тех или иных субъектов означает установление определенных рамок, в которых должны выполняться общие публичные функции, и наделение субъектов для этого необходимыми средствами и процедурами 1 .
В контексте рассматриваемой темы оправдано коснуться и такого феномена, как разногласия. Речь идет о расхождениях взглядов и позиций субъектов компетенции по поводу конкретных ситуаций, вариантов решений, тактики и стратегии деятельности. Небольшие разногласия могут перерастать в крупные и в споры, подлежащие урегулированию в рамках соответствующих процедур. Острые юридические коллизии, которые не удается погасить, нередко порождают юридические и иные конфликты.
Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" федеральное Правительство разрешает споры и устраняет разногласия между органами исполнительной власти. Применительно к федеральным органам оно вправе отменять их акты или приостанавливать действие этих актов. При разрешении спорных отношений между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ используются три способа. Первый - нахождение приемлемого варианта действий и решения. Второй - создание согласительных комиссий из представителей заинтересованных сторон. Третий - внесение предложений Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ. И тогда Президент может использовать согласительные процедуры в соответствии со ст. 85 Конституции РФ.
Разногласия и споры могут возникать и в пределах компетенции федеральных министерств и ведомств, в их отношениях с однородными исполнительными органами субъектов РФ и с подведомственными организациями. К сожалению, в положениях о министерствах отсутствует регламентация каких-либо процедур. Между тем, императивные способы - обязательность указаний, отмена актов, приостановление действий и т.п. - сочетаются с мерами консенсуального свойства. Переговоры, паритетные комиссии, фиксирование договоренности и разногласий в протоколе можно дополнять установлением порядка рассмотрения разногласий. Аналогичные проблемы требуют разрешения и на региональном уровне. Речь идет о порядке урегулирования разногласий между главой исполнительной власти и функциональными службами, а также между последними.
Все это приводит к выводу о необходимости установления четких процедур рассмотрения разногласий и споров компетенционного характера. В них желательно предусмотреть не только типологию спорных вопросов и участников, но и критерии оценки актов и действий, и порядок принятия итоговых решений.
Статутные законы и положения о различных органах государственной власти, должностные инструкции нередко не содержат четких нормативных характеристик всех элементов компетенции. Подчас неясны взаимоотношения разных субъектов компетенции. Отсутствуют, как правило, основания и виды их ответственности. Чему же удивляться, если происходит постоянное увеличение числа споров о компетенции. Но порядок и способы их разрешения не всегда удовлетворительны.
Компетенционный спор означает несовпадение отдельных позиций и действий субъектов компетенции с их предполагаемыми (нормативными, модельными) действиями и решениями. Чаще всего это связано с решениями ситуационных задач и содержательными действиями (финансовыми, материальными и т.п.). Отклонения от нормативно установленной компетенции возникают прежде всего по вине самого органа, когда он превышает свои полномочия, совершает ошибочные действия или бездействует. Отклонения порождаются и давлением извне, вмешательством других органов или созданием препятствий для законной деятельности.
Механизм возникновения споров между государственными органами можно объяснить, исходя из положений общей теории государственного управления. Все государственные органы в качестве структурных форм осуществления государственной власти обладают самостоятельностью. Это обусловлено и закономерно вытекает из принципа разделения властей, получившего закрепление в Конституции Российской Федерации (ст. 10). Но, с другой стороны, самостоятельность органов публичной власти с неизбежностью означает, что в пределах их правового статуса, установленного Конституцией, законами и иными правовыми актами, они обладают "свободой усмотрения", своего рода дискреционными полномочиями. Их действия и решения в рамках очерченной нормами права компетенции рассматриваются как легальные и целесообразные. Но при этом все государственные органы действуют не изолированно друг от друга. Их объединяет общность решаемых задач государственного или общественного значения, вследствие чего полномочия органов публичной власти пересекаются. Их реализация невозможна без взаимодействия данных органов на основе конституционно и законодательно установленной компетенции. В таком случае возникает и важнейший для этой категории споров вопрос о балансе, мере самостоятельных и согласованных действий органов публичной власти и об их правовой обусловленности.
Административно-правовые споры о компетенции имеют различные последствия в экономической, социальной, политической сферах, однако их объективная правовая основа обычно имеет следующие формы проявления:
1) выход государственного органа за рамки своей компетенции и реализация им полномочий, которые вообще не могут осуществляться органами публичной власти;
2) реализация государственным органом полномочий, которые должны осуществляться иным государственным органом, поскольку являются частью его компетенции;
3) уклонение государственного органа от осуществления своих полномочий в полном объеме (необоснованное бездействие).
Коррупциогенные факторы законодательства
Широта дискреционных полномочий. Этот коррупциогенный фактор раскрывается в методике проведения АЭ, как отсутствие или неопределенность сроков, условий, или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или местного самоуправления (их должностных лиц).
В теории административного права дискреционные полномочия определяются как полномочия органов государственной власти, позволяющие действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Дискреция (дискреционная власть) - решение должностным лицом или государственным органом какого-либо вопроса по собственному усмотрению См.: Тихомиров Ю. А Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4. С. 72..
Отсутствие или неопределенность срока, как признак широты дискреционных полномочий, означает, что период времени в течение, которого должностное лицо должно принять решение по вопросу находящемуся в его компетенции, фактически не определен. В памятке эксперту по первичному анализу коррупциогенности правового акта в ситуациях, когда в правовом акте срок не определен, применяются словосочетания «в течение» или «не позднее». Коррупциогенность повышается с увеличением продолжительности сроков, установления широкого временного диапазона.
Отсутствие условий или оснований для принятия решений, можно охарактеризовать наличием у должностного лица или государственного служащего (правоприменителя) выбора права на принятие конкретного решения. Чаще всего у правоприменителя всегда существует возможность выбора двух вариантов принятия решения (положительного или отрицательного) при анализе правовых норм, подлежащих применению См.: Там же.. Включение в содержание коррупциогенного фактора отсутствия условий или оснований для принятия решения представляется обоснованным. Так как при применении НПА по мнению Ю.А. Тихомирова должны использоваться не абстрактные конструкции, а строгие юридические формулы: конкретизация общей нормы путем установления процедур деятельности субъектов; подробное определение компетенции; точная привязка нормы к конкретному лицу и факту См.: Тихомиров Ю. А. Правоприменение от стихийности к системе // Журнал российского права. 2007. № 12. С. 33 - 34..
Наличие дублирующих полномочий органов власти или органов местного самоуправления, как признак коррупциогенного фактора широты дискреционных полномочий, позволяет нескольким государственным органам участвовать в процессе принятия решений. По мнению М.А. Краснова, Э.В. Талапиной, В.Н. Южакова, «повышают коррупциогенность нормы, устанавливающие дублирующие полномочия разных государственных служащих в рамках одного государственного органа (например, федерального и регионального уровня), а также ответственность нескольких служащих за одно и то же решение» Краснов М. А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. № 2. С. 83..
Нагляднейший пример проявления дублирующих полномочий привел В.М. Корякин, анализируя нормы ФЗ «О статусе военнослужащих», он отметил ряд возможностей для проявления рассматриваемого коррупциогенного фактораСм.: Корякин В. М. Федеральный закон «О статусе военнослужащих». Тест на коррупционность // Право в Вооруженных силах. 2006. № 9. (Информационная система «Консультант Плюс»). Например, в случае получения военнослужащим страхового обеспечения при получении травмы или ранения. Вопросами страхового обеспечения занимаются три независимых друг от друга органа. Это командование воинской части, оно оформляет справки о денежном довольствии военнослужащего и об обстоятельствах получения травмы. Военное медицинское учреждение, выдающее документ о характере и степени тяжести травмы. Страховая компания, занимающаяся производством выплат, если предоставлены все документы. Как пишет В.М. Корякин: «во все эти органы военнослужащий, как правило, ходит сам, выпрашивает и уговаривает соответствующих должностных лиц» Корякин В. М. Указ. Соч..
Определение компетенции по формуле «вправе». Нормативно этот коррупциогенный фактор определяется как диспозитивное установление совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций Подпункт «б» Пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..
Диспозитивность дает возможность выбора варианта поведения или воздержания от определенного варианта поведения. По мнению В.Н. Южакова, «право органа не может устанавливаться как диспозитивная возможность совершения тех или иных действий, зависящая от усмотрения конкретного исполнителя» Южаков В. Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2. С. 25.. Примером служит п. 7 ст. 29 Закона РФ «О занятости населения». Согласно этой норме органы службы занятости при необходимости могут оплачивать стоимость проезда (до места обучения и обратно) и расходы, связанные с проживанием граждан, направленных органами службы занятости на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации в другую местность. При толковании этой нормы можно придти к выводу, что органы занятости могут оплатить стоимость проезда, но и могут воздержаться от оплаты.
Большое количество законов определяют компетенцию государственного органа (должностного лица) при помощи формулировок «вправе», «может» См.: Матковский С. В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы // Российский следователь. 2008. № 24. С. 30.. По мнению Э.В. Талапиной и В.Н. Южакова «разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает неоправданную иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право (то есть не осуществлять его)» Талапина Э. В., Южаков В. Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Под ред. В.Н. Южакова. М., 2007. С. 16. .
Нормативное закрепление рассматриваемого коррупциогенного фактора сделано обоснованно. Причиной этому служит, что «должностное лицо, государственный (муниципальный) служащий получает шанс неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не как обязанность совершения тех или иных действий, и ставить его осуществление в зависимости от «взятки». В итоге правоприменение может обрести признак избирательности, что в административных отношения заявительного характера напрямую способствует коррупции» Там же. С. 16. .
Выборочное изменение объема прав. Этот коррупциогенный фактор нормативно определяется, как возможность необоснованного установления исключений из общих порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) Подпункт «в» Пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..
Анализируя указанный коррупциогенный фактор, Э.В. Талапина отмечает, что ««подобную ситуацию провоцировала ст. 105 Водного кодекса РФ 1995 г.: «Проектирование и строительство прямоточных систем технического водоснабжения, как правило, не допускаются. Проектирование и строительство таких систем разрешаются в исключительных случаях при положительном заключении государственной экспертизы на предпроектную и проектную документацию и государственной экологической экспертизы» Талапина Э. В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 54. .
Законодателем была исключена указанная норма в новом Водном кодексе, теперь использовать систему прямоточного водоснабжения нельзя вообще. В.Н. Южаков отмечает, что указанная статья старого Водного кодекса предоставляет право исключительно только от усмотрения государственного служащего Южаков В. Н. Опыт, методика и перспективы развития антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и терроризмом в России на современном этапе. - Красноярск.: СибЮИ МВД России. 2009. С. 66. .
С мнениями Э.В. Талапиной и В.Н. Южакова необходимо согласиться. Добавив лишь, что выборочное изменение объема прав нарушает право граждан на равенство перед законом. Поэтому нормативное закрепление коррупциогенного фактора выборочное изменение объема прав является правильным решением.
Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества. Нормативно это коррупциогенный фактор определяется в методике, как наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный НПА Подпункт «г» Пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..
Бланкетная норма - норма НПА, отсылающая не к конкретной статье этого НПА, а отсылающая к целому виду НПА и правил См.: Матузов Н. И. Малько А. В. Теория государства и права: учебник. - М.: Юрист, 2004. С. 288. Отсылочная норма - норма НПА, которая не излагает всей нормы права, а отсылает к другой статье НПА См.: Там же. С. 288..
В памятке эксперта по первичному анализу нормативного акта на коррупциогенность указывается, что оставляя более конкретное регулирование тех или иных отношений (порядок, сроки осуществления полномочий) органу исполнительной власти, законодатель провоцирует государственный орган на создание условий, удобных им, зачастую в ущерб правам и законным интересам граждан. Данный фактор вызывает также широту дискреционных полномочий. Выявляется путем анализа формулировок нормативного акта, характерная формулировка «порядок и сроки (чего - то) определяются Правительством РФ или уполномоченным органом исполнительной власти.
Также следует отметить, что в антикоррупционных целях необходимо урегулировать общественные отношения законом, а не подзаконным актом, потому что в подзаконном акте коррупционные схемы используются довольно часто Талапина Э. В. Указ. Соч. С. 55.. При необходимости подзаконного нормотворчества, по причине внесения изменений в подзаконный акт по ходу его реализации, к созданию такого подзаконного акта должны предъявляться повышенные требования. Также необходима АЭ при принятии подзаконного акта и АЭ проекта внесения изменений в подзаконный НПА Там же. С. 55..
Исходя из вышеизложенного, необходимо отметить, что нормативное закрепление такого коррупциогенного фактора как чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества является объективно необходимым. Широта подзаконного нормотворчества приведет к тому, что произойдет: «необоснованное снижение уровня нормативной регуляции на ведомственный. В ведомственные акты проще «проникают» коррупциогенные нормы, кроме того, орган сам будет утверждать нормы, выполнение которых сам же будет контролировать» Южаков В. Н. Опыт, методика и перспективы развития антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и терроризмом в России на современном этапе. - Красноярск. : СибЮИ МВД России. 2009. С. 67..
Принятие НПА за пределами компетенции. Методикой проведения АЭ этот коррупциогенный фактор определяется как нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии НПА. Подпункт «д» Пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2009 г. № 96.
В теории административного права понятие компетенция определяется как «возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел», данное определение предложено Ю.А. Тихомировым См.: Цирин А. М. Методическая база оценки нормативных актов на коорупциогенность // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 26..
Для выявления этого коррупциогенного фактора А.М. Цирин предлагает изучить НПА, в котором устанавливается компетенция органа государственной власти (закон, положение об органе). К типичным нарушениям компетенции органа государственной власти необходимо отнести: 1) присвоение властных полномочий; 2) превышение полномочий; 3) прямое или косвенное вмешательство в компетенцию; 4) нарушение процедур; 5) ошибочные или незаконные решения; 6) невыполнение отдельных функций; 7) непринятие решений, бездействие; 7) необеспеченность компетенции материально - финансовыми кадровыми и иными ресурсами; 8) воспрепятствование деятельности, давление Цирин А. М. Указ. Соч. С. 27..
Также необходима проверка правовой регламентации статуса государственного или муниципального служащего. В процессе реализации НПА нарушение компетенции можно выявить проверкой фактически осуществляемых действий государственного служащего и установленных в законе (ином НПА) компетенции государственного служащего и оценкой получаемых государственным служащим материальных благ на соответствие их нормативным основаниям. И сопоставлением норм права (по видам действия и по кругу лиц) и фактического результата их применения Там же. С. 28..
В целом принятие НПА сверх компетенции является негативным явлением. При выявлении этого коррупциогенного фактора необходимо анализировать нормативные акты, регулирующие перечень полномочий государственного органа или должностного лица, которое издает НПА. Превышение компетенции может выражаться в присвоении полномочий государственного органа (должностного лица), бездействии, ошибке при принятии решения, и в других формах. Введение этого коррупциогенного фактора в методику проведения АЭ является обоснованным решением.
Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации. Нормативно указанный коррупциогенный фактор определяется, как установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона Подпункт «д» Пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..
Этот коррупциогенный фактор можно рассмотреть, обратившись к сфере налогового законодательства. С позиции Конституционного суда РФ, выраженной в определении от 5 ноября 2002 г., Министерство РФ по налогам и сборам и другие государственные органы издают обязательные для своих подразделений приказы, инструкции, методические указания, связанные с налогообложением, которые не относятся к актам законодательства о налогах и сборах и которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Эти положения не могут рассматриваться как содержащие основания для издания актов, допускающих ограничение прав и возлагающих на налогоплательщиков дополнительные обязанности Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы некоммерческой организации - учреждения по управлению персоналом «Персона» на нарушение конституционных прав и свобод положениями п. 2 ст. 4 НК РФ: Определение Конституционного Суда РФ от 5.11.2002 г. № 319 - О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 2..
Приказом ФНС РФ от 16 мая 2007 года утверждены критерии признания юридического лица крупнейшим налогоплательщиком См.: Критерии отнесения организаций - юридических лиц к крупнейшим налогоплательщикам подлежащим налоговому администрированию на федеральном и региональном уровнях: Утверждены Приказом МНС РФ от 16.05.07 № ММ - 3 - 06/308@ (в ред. от 02.04.2010) // Информационная система «Консультант Плюс». Но само понятие крупнейший налогоплательщик отсутствует в НК РФ.
А.В. Демин считает, что понятие «крупнейший налогоплательщик» и критерии его определения должны быть урегулированы НК РФ, а не подзаконным НПА См.: Демин А. В. Подзаконные акты в сфере налогов и сборов // Информационная система «Консультант Плюс»..
Поэтому на указанном примере норм налогового законодательства хорошо видно, как может проявиться коррупциогенный фактор заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов. Понятие «крупнейший налогоплательщик», не определенное в НК РФ, определяется в подзаконном НПА. Это недопустимо, потому что подзаконный НПА необходим для реализации норм закона, а не внесения в закон новых изменений. С учетом изложенного описанный коррупциогенный фактор включен в методику проведения АЭ правильно.
Отсутствие или неполнота административных процедур. Нормативно определяется, как отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.
Административная процедура - часть системы деятельности органов исполнительной власти, связанных в единую динамическую управленческую систему отраслевого или функционального профиля Конин В. Н. Указ. Соч. С. 8.. По масштабам сферы деятельности административные процедуры классифицируются на внутриорганизационные (установлены положениями, регламентами, должностными инструкциями) и внешнеуправленческие (регулируют административно - организационные отношения, регламентируются подзаконными нормативными актами) Там же. С. 8..
Если в законодательстве четко регламентирован порядок осуществления административной процедуры, то коррупциогенность понижается, если такой порядок не регламентирован, то происходит обратное явление. По мнению Э.В. Талапиной, М.А. Краснова, В.Н. Южакова «процедуры должны содержаться именно в законодательном акте, а не регулироваться на подзаконном уровне. Порядок и сроки (административные процедуры) составляют часть регулирования (процессуальное право), которая не менее принципиальна, чем нормы материального права. Поэтому неоправданно и их частое изменение» Краснов М. А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. Указ Соч. С. 84. . Включение рассматриваемого коррупциогенного фактора с указанной точки зрения является правильным решением.
Отказ от конкурсных (аукционных) процедур. Раскрывается в методике как закрепление административного порядка предоставления права (блага) Подпункт «з» Пункта 3 Методики проведения антикоррупционно экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..
Общественные отношения, связанные с проведением конкурсных аукционных процедур, регулируются ст. 447 - 449 Гражданского кодекса РФ Гражданский кодекс РФ. Часть первая: Федеральный закон от 30.11.1994 г. № 51 - ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Информационная система «Консультант Плюс». , ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94 - ФЗ (ред. от 01.01.2012) // Информационная система «Консультант Плюс»., ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный закон от 21.12.2001 г. № 178 - ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Информационная система «Консультант Плюс». , и другими законами. Также имеет место регулирование проведение аукционов и конкурсов подзаконными нормативными правовыми актами См., например.: О порядке проведения конкурсов и аукционов при введении количественных ограничений и лицензировании экспорта и импорта товаров (работ, услуг) в РФ: Постановление Правительства РФ от 31.10.1996 г. № 1299 (ред. от 14.02.2009) // Информационная система «Консультант Плюс»; О порядке проведения аукционов: Приказ Министерства финансов РФ от 05.06.2001 г. № 42н // Информационная система «Консультант Плюс»; Об утверждении порядка согласования проведения закрытого конкурса, закрытого аукциона, возможности заключения государственного или муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком): Приказ министерства экономического развития и торговли РФ от 03.05.2006 г. № 124 (ред. 15.06.2009) // Информационная система «Консультант Плюс»; и др..
Проведение аукционов и конкурсов является гарантией снижения административного усмотрения со стороны государственного служащего. Также при проведении аукционов (конкурсов) на участие в поставках товаров, выполнения работ или оказания услуг участвуют несколько граждан или юридических лиц, претендующих на предоставление какого - либо права (заключения договора оказания услуг или работ), но выбор таких граждан или юридических лиц не может быть произвольным. А. Сергеенко в своей работе пишет, что «должностные лица органов исполнительной власти и органов местного самоуправления чаще всего выбирают для поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, из числа «своих», но конкурсы и аукционы проводятся для того, чтобы выявить организации, которые предложат наименьшую цену за аналогичные работы, товары, или услуги. Имеют место случаи проведения главами местных администраций закупок товаров различного вида для муниципальных нужд без проведения торгов» Сергеенко А. Надзор в сфере экономики и противодействие коррупции // Законность. 2008. № 2. С. 7.
Необходимо обратить внимание, что отсутствие аукционных (конкурсных) процедур может привести к нецелевому расходованию бюджетных средств. А также может привести к неравному положению субъектов, задействованных в сфере поставок товаров, оказания работ или предоставлению услуг, а именно, фактическому участию одного субъекта в такой деятельности.
Рассматриваемый коррупциогенный фактор введен в методику проведения АЭ обоснованно. Его выявление снизит проявление коррупции в экономической сфере при принятии НПА, позволит сохранить средства государственного бюджета.
Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права. Нормативно этот коррупциогенный фактор определяется как установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям Подпункт «а» Пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96. .
Указанный коррупциогенный фактор проявляется в сфере регистрационных и разрешительных полномочий. Выражается в формулировках НПА, содержащих в себе основания для отказа в совершении действий (регистрации), приема документов. Коррупциогенный перечень оснований для отказа может быть: а) открытым (не исчерпывающим); 2) содержащим в себе отсылки к основаниям для отказа, установленных в НПА подзаконного характера; в) содержащим в себе субъективно оценочные основания для отказа (представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме).
Злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления. В методике проведения антикоррупционной экспертизы указанный фактор раскрывается, как отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций Подпункт «б» Пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..
В теории гражданского права злоупотребление правом означает форму осуществления субъективного гражданского права, которая противоречит цели, ради которой оно предоставляется субъектам См.: Гражданское право: В 4 т. Общая часть: учебник Т. 1 / Под ред. Е. А. Суханова. - М. : Волтерс Клувер, 2008. С. 323.. Злоупотребление правом выражается недобросовестностью должностных лиц, представляющих публичную администрацию, должностные лица должны быть поставлены под контроль не только заинтересованных лиц или организаций, но и соответствующих государственных органов, осуществляющих контроль за «контролирующими» Старилов Ю. Н. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в правовом государстве // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 9. . Также недобросовестность может выразиться в произвольных действиях государственного служащего.
Юридико - лингвистическая неопределенность. По методике проведения АЭ данный фактор выражается в употреблении неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера Подпункт «в» Пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..
Термин с позиции юридической техники можно определить, как слово (словосочетание), унифицировано используемое в сфере правовых отношений, которое обозначает правовое понятие и отличается заданной строгой смысловой определенностью Законодательная техника: научно - практическое пособие. - М. : Городец, 2000. С. 81..
Не все понятия, используемые в НПА необходимо определять. Но с позиции юридической техники нужно определять понятия: неточные; редкие; специальные; иностранные; сложные юридические; обыденные, имеющие множество смыслов; по разному толкуемые в юридической науке и практике; употребляемые в нормативном акте в расширительном или ограничительном смысле; переосмысленные и измененные Кашанина Т. В. Юридическая техника: учебник. - М. : Эксмо, 2008. С. 171..
К двусмысленным понятия необходимо отнести понятия, имеющие разное содержание. Например, понятие правовой акт можно определить как акт, соответствующий праву Жилин Г. Соотношение права и закона // Российская юстиция. 2000. № 4. С. 9.. Либо его можно определить по другому как письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений Тихомиров Ю. А. Котелевская И. А. Правовые акты: учебно - практическое и справочное пособие. М., 1999. С. 17..
Неустоявшийся термин - данное словосочетание понимается трудно. На первый взгляд его можно понять как термин, не вошедший в правоприменительную практику, не разработанный в юридической науке, либо вышедший из правоприменительной практики. С позиции юридической техники наиболее подходит понятие архаизм - название существующих в реальной действительности предметов и явлений вытесненных (вытесняемых) другими словами активной лексики См.: Власенко Н. А. Законодательная технология (теория, опыт, правила): учебное пособие. - Иркутск. : Восточно - сибирская издательская компания, 2001. С. 57.. Либо неустоявшийся термин необходимо понимать как выражение, существовавшее в истории законодательства, при возвращении такого выражения следует убедиться, что такое слово в современный период стало общеизвестным Там же. С. 57..
Категории оценочного характера (оценочные понятия) можно определить как понятия, не обладающие формальным ясным содержанием, характеризующиеся абстрактностью. Оценочные понятия в правоприменительной практике создают условия для внутреннего убеждения и усмотрения субъекта, применяющего нормы права. Применение оценочных понятий в правотворчестве обусловлено тем, что они являются юридическим средством, которое придает законодательному регулированию гибкость, рациональность и целесообразность См.: Там же. С. 44 - 45..
В законодательстве имеется большое количество терминов и определений, которые раскрываются в самих нормативных правовых актах, либо содержание определений можно выявить, обратившись к другим нормативным - правовым, которые регулируют наиболее схожие сферы общественных отношений. Правила работы с терминами и определениями разработаны в юридической технике. Также существуют способы словесного толкования терминов, если законодатель не указал, как такой термин необходимо понимать. В данной ситуации необходимо обратиться к сопоставлению мест законодательства, где такой термин встречается или где идет речь о том же самом предмете Васьковский Е. В. Руководство к толкованию и применению законов. Для начинающих юристов. М. : Городец, 1997. С. 43..
Следует отметить, что действующее законодательство содержит большое количество терминов и определений, которые нуждаются в усовершенствовании. Примером служит несовершенство законодательного определения понятия коррупция. Н.В. Щедриным в одной из своих научных работ высказано мнение о необходимости его усовершенствования путем новой редакции п. 1 ст. 1 ФЗ «О противодействии коррупции» См.: Щедрин Н. В. О законодательном определении коррупции // Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и терроризмом в России на современном этапе. - Красноярск. : СибЮИ МВД России. 2009. - С. 49 - 51..
Однако отсутствие законодательного определения понятия «инновационной деятельности» в действующем законодательстве вызвало негативную реакцию в средствах массовой информации. По причине того, что на поддержку инновационной деятельности были выделены миллиарды бюджетных средств, а «чиновники в растерянности: они не могут контролировать расходование казенных средств и эффективно помогать инноваторам». Также возник вопрос, на что тратить выделенные средства из государственного бюджета, так как «исходя из отчетности, проверить, были ли средства потрачены на модернизацию экономики или нет, довольно сложно. В отчетности кредитование «бьется» по секторам, то есть можно посмотреть разбивку по отраслям, но инновации среди них не выделяются» Там же.. Приведенный пример ярко показывает необходимость выделения коррупциогенного фактора юридико - лингвистической неопределенности, так как в описанной выше ситуации, средства государственного бюджета могут быть выделены не по целевому назначению.
В завершении необходимо отметить, что рассмотрение коррупциогенных факторов законодательства, закрепленных в методике проведения АЭ, позволяет сделать вывод о том, что они включены разработчиками методики обоснованно. Широта дискреционных полномочий является негативным явлением, выражающимся в отсутствии сроков или их неопределенности. Административные процедуры должны всегда осуществляться в определенный срок, отсутствие такого срока при их осуществлении недопустимо. Наличие параллельных (дублирующих) полномочий среди органов государственной власти не позволяет гражданину реализовать свое право на получение определенного блага. Ярким примером служит установленный порядок обеспечения военнослужащими жилыми помещениями, в котором участвуют три независимых друг от друга органа.
Определение компетенции по формуле «вправе» в НПА также недопустимо. Оно может привести к возможности выбора множества вариантов поведения со стороны государственного служащего или должностного лица. Компетенция государственных служащих и должностных лиц должна быть четко и ясно определена в законодательстве. Выборочное изменение объема прав, выражающееся в применении исключений из общих правил в отношении граждан и организаций, влечет неравенство субъектов права.
Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, выражающаяся в наличии большого количества бланкетных и отсылочных норм, является негативным явлением. Общественные отношения должны быть урегулированы именно законом, а не подзаконным НПА. Принятие НПА за пределами компетенции также не допустимо. При анализе НПА необходимо установить наличие нормативных актов, регулирующих перечень полномочий государственного органа или должностного лица, издающего НПА. Превышение компетенции может выражаться в присвоении полномочий другого государственного органа (должностного лица), бездействии, ошибке при принятии какого - либо решения.
Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов является явлением, способствующим проявлению коррупции. В подзаконный акт могут проникать коррупционные схемы. Часто подзаконные акты создают новые права и обязанности для граждан и организаций, а не реализуют положения, закрепленные в законе.
Отсутствие или неполнота административных процедур влечет за собой проявление коррупции в сфере регистрационной и разрешительной сферы правового регулирования. Необходимо чтобы административные процедуры были урегулированы законами, а не подзаконными НПА. Отказ от конкурсных (аукционных процедур) приводит к неравному положению субъектов, задействованных в сфере поставок товаров, оказания работ или предоставления услуг. А именно, в участии одного субъекта в деятельности, который может предложить завышенную стоимость товаров (работ, услуг). Суть конкурсных (аукционных) процедур заключается в выборе одного субъекта, который может предложить наиболее оптимальные и выгодные условия выполнения поставок для государственных или муниципальных нужд. Отказ от конкурсных (аукционных) процедур и замена его административным порядком оказывает «положительное» влияние на возможность злоупотребления средствами государственного бюджета.
Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права. Этот коррупциогенный фактор может проявляться в сфере осуществления разрешительных полномочий. Выражается в отсутствии закрепленной процедуры получения определенного права (блага), либо перечень оснований для отказа в получении определенного права (блага) является открытым.
Злоупотребление правом заявителя со стороны органов государственной власти или органов местного самоуправления. Этот коррупциогенный фактор может выразиться в предъявлении требований и условий к гражданам и организациям, не закрепленным нормативно.
Юридико - лингвистическую неопределенность как коррупциогенный фактор законодательства рассматривать сложно. Потому что многие понятия в действующем законодательстве определены не достаточно полно либо нуждаются в дополнении, либо уточнении. Но при возникновении ситуации, когда необходимо реализовать направление деятельности, определение которой отсутствует в законе, необходимо все же определить, что понимать под такой деятельностью либо положением указанным в законе. Это подтверждается примером не определения понятий инновации и инновационной деятельности в законодательстве. На реализацию указанных определений выделяются денежные средства из федерального бюджета. Однако неопределенность понятий инновации и инновационная деятельность, повлечет злоупотребления со стороны государственных служащих.
Введение
ГЛАВА 1 Общая характеристика теории компетенции 17
1.2 Классификация и виды компетенционных норм 42
1.3 Роль компетенции как правового средства в рамках инструментальной теории права 76
ГЛАВА 2 Государственное регулирование деятельности органов публичной власти посредством определения их компетенции 90
2.1 Компетенционные коллизии: понятие, природа и пути их устранения. Ответственность за нарушение компетенции 90
2.2 Значение компетенции при проведении административной реформы в современной России 120
Заключение 160
Библиография 167
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Успех проводимых преобразований в России во многом зависит от эффективности юридических средств и инструментов, способствующих наиболее цивилизованному и результативному разрешению практически значимых задач общества, обеспечивающих надежность и устойчивость функционирования правовой системы. Рассматривая такой правовой феномен как компетенция, нельзя не отметить ее как значимый инструмент права в механизме правового регулирования. В общественной практике проблемы, связанные с определением компетенции, решаются с большим трудом и достаточно противоречиво. Постепенное усложнение и дифференциация задач и функций государственного управления приводит к увеличению удельного веса компетенционного элемента.
Как показывает многолетний анализ практики, неточности и ошибки в определении компетенции нередко приводят к отрицательным последствиям во всех сферах жизнедеятельности государства. Так, например, при создании органа неверно устанавливаются его задачи и компетенция, или при изменении системы органов неудачно распределяются предметы их ведения, или непродуманно обозначаются полномочия и обессиливают структуру, либо придают ей явно гипертрофированный характер. Подобное довольно часто случалось в прошлые годы в связи с перестройками центральных и местных органов. XXI век потребовал масштабного рассмотрения этой проблемы в связи с усложнением и специализацией управления государственными делами, расширения количества субъектов компетенции. В настоящее время возникают трудности в выборе типа задач и компетенции той или иной структуры.
Понятие «компетенция» прочно утвердилось в юридической литературе и находит широкое применение в законодательстве. Теория компетенции является категорией преимущественно юридической науки. Компетенция -
важнейший элемент при исследовании явлений и тенденций в сфере нормативного и фактического содержания деятельности субъектов права, способов правового воздействия на них, средством разрешения коллизий.
Степень научной разработанности темы исследования. Без преувеличения можно утверждать, что вопрос о компетенции - это один из основных вопросов современного государственного развития.
Уже со времен Римской империи выполнение публичных функций связывалось с законом как выражением справедливости и общественных интересов. Должностные лица должны действовать по закону, не обходя его. «Следует устанавливать права для тех случаев, которые встречаются часто», «к отдельным случаям применять сходные нормы» - это первые компетенци-онные правила 1 .
Гегель трактовал государство как высшее осуществление свободы духа, но вместе с тем признавал существование в нерасчлененном социальном организме различных органов. В ряде своих трудов Гегель глубоко исследовал природу и круг ведения государственной власти, и ее соотношение с общественностью.
Повышенный интерес к государству и его отдельным частям диктовались переменами в общественной среде. В более поздние периоды истории государств абсолютные монархи старались подробно определять порядок формирования власти, взаимоотношений между ее органами, хотя напрямую и не ставили компетенционные вопросы.
В России петровских времен были попытки упорядочить организацию и деятельность учреждений. Влиянием шведского опыта объясняется создание в 1717 г. коллегий как вышестоящих ведомств по отношению ко всем местным администрациям и т.п. В 1720 г. был подписан Генеральный регламент, устав, который ввел общее начало деятельности государственных учреждений и порядок решения дел. Коллегиям надлежало строго исполнять
1 Памятники Римского права.- М.: Зерцало, 1997.
2 Гегель. Политические произведения. - М.: Наука, 1978.
6 монаршьи указы. В последствии создание Верховного тайного совета отражало новые задачи функционирования государственной машины. Созданный позже Верховный тайный совет ведал внешней и внутренней политикой, но его падение в 1730 г. служило доказательством того, что русский абсолютизм не нуждается в контроле. Восстанавливая Сенат, должность генерал прокурора не была восстановлена.
Государственные дела наибольшей важности отправлял, появившийся в 1731 г. Кабинет министров. Решение дел в Кабинете происходило либо на месте, либо при согласовании с Сенатом, либо делались ссылки на уже имеющиеся указы, и передавалось соответствующим органам. Практическая неограниченность компетенции высших государственных органов не следует понимать как хаотичность их деятельности и компетенции. Анализ деятельности высших государственных учреждений России 20-60 гг. XVIII в. иллюстрирует их одноплановость как необходимых элементов политической системы абсолютной монархии. Четко прослеживается их преемственность в самой их компетенции, принципах формирования и т.п.
С конца XIX века живой интерес к проблемам государственного строительства проявили российские юристы. Достаточно указать на труды Н.М. Коркунова «Лекции по общей теории права» и «Русское государственное право». В этих трудах он основательно разработал вопросы теории государства и его юридической природы, властных велений и правовых форм их осуществления. Государственное учреждение рассматривалось как организованное приспособление личных и материальных сил к осуществлению определенных актов государственной власти, а понятие органов власти дополнялось характеристиками их видов и особенностей функционирования 1 .
Б.Н. Чичерин в работе «Философия права» и других трудах дал фундаментальные разработки вопросов природы государственной власти и пределов ее права. Он подчеркивал, что система государственных учреждений образует единый, связанный внутри себя организм, в котором выражается
1 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.1. - СПб., 1892.
цельность государственного порядка. Общая цель государства состоит в развитии этих элементов и в гармоническом их соглашении. Государство живет и действует через свои органы, от которых исходят только отдельные волеизъявления, а окончательный волевой акт - от государства. В полномочиях должностных лиц нет той связи с индивидуальной волей и интересом, которая могла бы превратить компетенцию органа в его субъективное право 1 .
Крупнейший русский административист А.И. Елистратов, в частности, вывел, что юридические акты и иные действия, предназначенные для осуществления публичных функций, должны планомерно распределяться между точно определенными группами должностных лиц, группируемых по их компетенции в сфере публичных служб 2 .
В советское время проблема компетенции также не сходила с полос научных изданий. Исследовались вопросы компетенции государственных органов. В.А. Власов 3 , О.Е. Кутафин, К.Ф. Шеремет 4 , Ц.А. Ямпольская 5 исследовали вопросы компетенции местных советов, охарактеризовали понятие и систему государственного аппарата, и виды государственных органов, принципы их организации и работы. Освещение вопросов компетенции находит свое отражение в разделе о расширении прав нижестоящих органов.
Появлялись диссертации, книги, статьи, посвященные преимущественно компетенции местных советов или их отдельных звеньев. Реже изучались функции и содержание деятельности органов государственного управления, мало работ посвящалось юрисдикции судов, полномочиям органов прокуратуры. Но особо необходимо отметить интенсивные разработки вопросов компетенции и функций органов государственного управления учеными-административистами. Следует отметить работы Б.М. Лазарева «Компетен-
1 Чичерин Б.Н. Избранные труды. - С. - Пб.: Издательство Санкт-Петербугского университета, 1998.
2 Елистратов А.И. Очерк административного права. - M.: Госуд. Изд-во, 1922.
3 Власов В.А. Советский государственный аппарат. - М.: Госюриздат, 1959.
4 Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных советов // Советское государство и право. - 1965. - №
4.-С. 18-27; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. -М.: Юрид. лит., 1986.-232 с.
5 Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. - М.: Изд-
во АН СССР, 1954.
ция органов управления» 1 , М.А. Шафира «Компетенция СССР и союзной республики» .
Фундаментальный вклад в исследование теории компетенции внес Ю.А. Тихомиров, который в трудах «Теория компетенции» 3 , «Юридическая коллизия» 4 , «Коллизионное право» 5 обстоятельно разработал комплекс вопросов, связанных с природой компетенции и ее элементами, источниками и способами установления, а также большое внимание уделил характеристике субъектов компетенции и проблемам динамики компетенции - ее реализации, перераспределения, изменения. Ю.А. Тихомиров исследовал и научно обосновал механизмы защиты компетенции, ответственности за ее нарушение и разрешения споров о полномочиях.
Из ведущих отечественных теоретиков в области изучения компетенции в той или иной ее трактовке необходимо отметить следующих: А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, А.В. Венедиктов, В.А. Власов, А.И. Елистратов, Ю.М. Козлов, Н.М. Коркунов, Б.М. Лазарев, В.К. Мамутов, А.В. Мицкевич, B.C. Нерсесянц, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.А. Уваров, Б.Н. Чичерин, Ц.А. Ямпольская и др.
Объектом исследования является компетенция как совокупности властных полномочий и обязанностей государственного органа по реализации своих функций и целей в пределах предметов его ведения.
Предмет исследования составляет теоретический анализ компетенции как политико-правового явления.
Целью исследования является исторический и современный анализ компетенции и как политико-юридического явления, и как нормативно-предметного выражения публичных дел и их субъектов. Только через «пра-
1 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит. 1972.
2 Шафир М.А. Компетенция СССР и союзной республики - М., 1975.
3 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - M.: Издательство г-на Тихомирова М.Ю. - 2001. - 355 с.
4 Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. - М.: БЕК, 1994.
5 Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие / Ю.А.Тихомиров. - М.: Юрин-
формцентр, 2001.-394 с.
вовой срез» можно обнаружить реальный ход государственных дел и роли компетенции в этом. Исследование компетенции как инструмента права в рамках инструментальной теории права. Попытка разработать модель компетенции - стабильную для различных субъектов и подвижную для регулирования режимов их деятельности. Исследование научной литературы рассматривающей способы распределения компетенции между различными субъектами права, определяющей компетенцию как инструмент права.
Данная цель исследования конкретизируется в ряде взаимосвязанных задач:
Провести анализ и систематизировать основные взгляды на пробле
матику компетенции в теории государства и права с целью выявления ее кон
цептуальных признаков, функционального проявления;
исследовать общесистемную характеристику компетенции и обосновать принципы установления компетенции;
раскрыть понятие и сущность норм, закрепляющих компетенцию и их видовую характеристику;
выявить специфику компетенции как инструмента права;
изучить причины и условия компетенционных коллизий, способы их разрешения и ответственность за нарушение компетенции;
определить роль компетенции в государственном регулировании деятельности органов власти в ходе административной реформы.
Методологическую основу исследования категории «компетенция» составили основные требования диалектической логики. Применялись разнообразные логические приемы: анализ и синтез, индукция и дедукция, метод аналогии, гипотезы и другие.
Различные виды анализа сочетались с системно-деятельностным, функциональным и аксиологическим подходами. Наряду с вышеперечисленными методами диссертантом использовались также и частнонаучные методы: при анализе компетенционных норм, регулирующих сферу общественных отношений, при установлении, реализации и регулировании компетенции исполь-
зовался формально-юридический метод, а при выявлении роли компетенции в регулировании государственно-правовых отношений - структурный синтез.
В процессе написания диссертации при исследовании отдельных вопросов применялись такие методы научного познания как сравнительно-правовой, формально-юридический метод толкования норм права, которые позволили выработать практические рекомендации о совершенствовании правовых актов и отдельных норм, закрепляющих компетенцию.
Также исторический подход позволил рассмотреть такое государственно-правовое явление, как компетенция в исторической взаимосвязи с государством и правом. Установить причины происхождения, проследить основные этапы развития компетенции субъектов права и с этой точки зрения дать научную оценку современному состоянию теории компетенции.
Принцип конкретности был применен при исследовании всех условий, в которых существует объект познания, ведь именно практика установления и реализации компетенции в конечном итоге подтверждает истинность научного знания о компетенции как правовом феномене.
Не менее важным в изучении теории компетенции является также принцип научной объективности. Достижению цели работы и решению исследовательских задач способствовало применение принципа взаимодополняемости различных методологических приемов, разработанных в рамках разнообразных областей знания, а именно философского, социологического, психологического.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют идеи и концепции, изложенные в научных трудах ученых-юристов С.А. Авакьяна, Е.А. Агеева, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Ю.Г. Арзамасова, А.И. Багба, М.В. Баглая, М.И. Байтина, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, А.В. Безрукова, А.И. Бекетова, С.Н. Братусь, Н.В. Бутусовой, Н.В. Витрук, Б.Н. Габричидзе, В.М. Горшнева, Д.А. Керимова, С.А. Комарова, Б.Н. Лазарева, В.В. Лазарева, А.В. Малько, В.К. Мамутова, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесян-
11 ца, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Н.А. Придворова, В.А. Сапуна, Ю.Н. Старилова, Р.И. Тарнапольского, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, P.O. Халфиной, Н.Ю. Хаманевой, К.Ф. Шеремет, Г.Ф. Шершеневича, К.В. Шун-дикова, А.Ю. Якимова, Ц.А. Ямпольской, В.В. Яркова и др.
Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования. Автором проанализированы положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федерального законодательства, подзаконных нормативных актов органов государственной власти, ведомственных нормативных правовых актов, региональные нормативно-правовые акты, а также постановления Конституционного Суда Российской Федерации, касающихся сферы непосредственного разрешения споров о компетенции в сфере государственно-правового регулирования. Диссертант также изучил акты органов местного самоуправления, проекты нормативных правовых актов по проблеме исследования и концептуальные взгляды ученых.
Исследование производилось с использованием автоматизированных правовых систем.
Научная новизна исследования определяется постановкой вопроса и комплексным подходом к изучению публично-правовой категории - «компетенция», а также в избранном автором подходе к проблеме компетенции как относительно самостоятельному правовому явлению. Обоснована необходимость всестороннего исследования сущности компетенции, которую следует рассматривать не только как самостоятельную категорию в рамках доктри-нальной теории права, но и особый инструмент, способствующий повышению эффективности государственно-правового регулирования.
Научная новизна определяется еще и тем, что предложенная автором классификация компетенционных норм и их специфика, способствует совершенствованию системы российского права, эффективному использованию указанных норм правоприменительными органами. В данной связи следует особо подчеркнуть, что практическое значение норм, устанавливающих компетенцию, состоит в способности формировать будущее поведение субъ-
ектов компетенции. Автор также утверждает, что специализированные функциональные компетенционные нормы тематических законов не должны противоречить нормативному закреплению компетенции нормами статутных законов. Компетенционные нормы обладают большим созидательным потенциалом, выражая нормативный стандарт и одновременно программу поведения.
По мнению автора, компетенция как правовое явление должна стать эффективным правовым средством в регулировании государственно-правовых отношений, в решении коллизионных вопросов во взаимодействии субъектов права, а также в механизме правового регулирования. Только через «правовой срез» можно обнаружить реальный ход государственных дел и роли компетенции в этом. Эффективное использование компетенции, как правового средства в государственно-правовой деятельности приводит к достижению определенного положительного результата в решении социально-экономических, политических, нравственных и иных задач и проблем, стоящих перед обществом и государством на современном этапе.
Автор считает, что в границах своей компетенции субъект права должен обладать свободой действий, за результаты которых несет установленную ответственность. При этом должно быть сведено к минимуму или полностью ликвидировано разделение прав и обязанностей, и предполагается осуществление полномочий, которые субъект права не просто вправе, но и обязан применять во исполнение своих функциональных задач законными методами. Разграничение компетенции конфликтующих сторон ведет к уменьшению и снятию напряженности в их отношениях и способствует снижению общей остроты юридических противоречий в государстве.
Научная новизна исследования состоит также в том, что выявлено влияние компетенции на эффективность проведения административной реформы в государстве. Одна из задач административной реформы - выработка и реализация оптимальной для наших условий модели управления в условиях федеративных отношений с учетом ведущей роли в этом процессе компетен-
ции. В федеративных государствах схема разделения властей, принимаемая федеральной Конституцией, не может быть автоматически перенесена на уровень субъекта Федерации, модель государственной власти которого не должна быть уменьшенной копией федеральной власти, но должна иметь собственную конструкцию, включающую те элементы компетенции (предметы ведения, полномочия и т.д.), каких нет у федерального государства.
Управление на основе собственной компетенции одинаково эффективно как в деятельности федеральных властных институтов, так и во взаимоотношениях Федерации с ее субъектами.
При реализации административной реформы в Российской Федерации необходимо четко определить статус субъектов компетенции, усилить их нормативную ориентацию на решение задач государственного значения, урегулировать их взаимодействие.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Компетенция как сложное правовое явление, включающее в себя
предметы ведения, правомочия и обязанности, является одним из важнейших
средств регулирования государственно-правовых отношений. В состав компе
тенции следует одновременно включать обязанность госоргана как содержа
ние его деятельности и определенные права как средства ее осуществления.
Системный (компонентный, функциональный) подход к исследованию правовой категории «компетенция» позволяет раскрыть природу, сущность, назначение компетенции, структурирует элементы компетенции.
Разграничение предметов ведения как сферы компетенции является частью отношений федерации и субъектов, а разграничение полномочий как содержание компетенции - частью отношений между отдельными видами органов или органами федерации и ее субъектов.
В государстве, в котором реализуется принцип законности, властные полномочия государственных органов и иных субъектов публичной власти регулируются правовыми нормами, закрепляющими их компетенцию.
Компетенционные нормы, образуя нормативно-регулятивную систе-
му, воздействуют на происходящие социальные процессы и вызывают прогнозируемые изменения в социальной действительности и правом пространстве.
6. Компетенция субстанциональное явление, правовой действительно
сти, обладающее фиксированными свойствами, воплощающие регулятивную
силу права и позволяющее реализовать его потенциал.
Эффективное использование компетенции, как правового средства в государственно-правовой деятельности приводит к достижению определенного положительного результата в решении социально-экономических, политических, нравственных и иных задач и проблем, стоящих перед обществом и государством на современном этапе.
Правильное установление компетенции и эффективная ее реализация позволяет ликвидировать основные проблемы функционирования и взаимодействия государственных органов и других субъектов компетенционных отношений.
Исследование компетенции как комплекса легально установленных способов осуществления публичных функций позволяет оценивать ее в качестве средства укрепления законности в процессе административной реформы
Теоретическая значимость диссертации определяется актуальностью, научной новизной, сформулированными основными положениями и обоснованными выводами и предложениями. Диссертация является вкладом в углубление научных знаний о компетенции как правовом феномене и выражается в следующих положениях:
Всестороннее исследование компетенции как политико-правового явления, выявление его структурных компонентов;
Характеристика компетенции как правового средства в свете инструментальной теории права;
Выявление природы, предмета регулирования и классификации компетенционных норм;
Место компетенции в разрешении коллизий в деятельности государственных органов;
Презумпция ответственности должностных лиц и государственно-властных структур за нарушение компетенции;
Роль компетенции в повышении эффективности проведения административной реформы в РФ.
На практике возникает много трудностей, как в регулировании компетенции, так и в ее осуществлении. Все свидетельствует о том, что поиск наиболее рациональной и отвечающей всем современным требованиям системы построения государственного аппарата не закончен. Нужен закон о разграничении полномочий, точное определение объема компетенции государственных органов всех уровней власти. А значит роль компетенции в регулировании поставленных вопросов неоспоримо велика. Реализуется компетенция с помощью норм всех отраслей права, и данное соображение считаем важным для правоприменительной практики.
Практическая значимость работы состоит в использовании результатов исследования для изучения в рамках учебных дисциплин «Теория государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», «Административное право», «Муниципальное право», работниками государственных и муниципальных органов при осуществлении публичных функций, а также в научных исследованиях по проблемам компетенции как правового явления и публично-правовой категории.
Дидактическое значение данного исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при подготовке учебников, учебно-методических пособий, проведении учебных занятий по теории государства и права, конституционному праву, административному праву, при написании рефератов, докладов, курсовых и дипломных работ, диссертаций и монографий.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены:
в докладах на научных конференциях тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина (Тамбов 2001-2006 гг.);
результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс и используются на занятиях со студентами Академии непрерывного образования Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина, Гуманитарного колледжа г. Моршанск, Российского Нового университета.
Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, библиографии.
Компетенция как научная категория и ее публично-правовая природа
Длительная эволюция человеческого общества заставила осознать, что разумная организация власти может быть достигнута на путях ее децентрализации, распределения по вертикали и горизонтали, создания общественно-политических институтов (демократических представительных органов народовластия), эффективной, но подчиненной закону исполнительной власти, независимого суда, местного самоуправления, четких принципов взаимодействия между ними. Вместе с тем даже идеальное взаимодействие указанных институтов не решает в полной мере проблему эффективного управления без теоретического осмысления составляющих данных процессов и, в частности, без осмысления содержания и роли компетенции в разрешении данной проблемы. Трудности ее разрешения лежат в уяснении философско-правовых корней понятия «компетенция». Но, прежде всего, необходимо остановиться на вопросе о том, что такое компетенция как правовой феномен и из каких элементов состоит компетенция. Нельзя забывать к тому же, что юридические понятия и определения при однозначном их применении и толковании служат важным фактором совершенствования законодательства и укрепления законности.
Понятие компетенции можно вывести путем анализа законодательства. Дело заключается, конечно, не только в том, чтобы сформулировать определение компетенции (даже самое удачное определение страдает неполнотой), а главным образом в том, чтобы показать место компетенции в общей системе государственно-правовых явлений, проанализировать составные части компетенции и их взаимосвязь.
Итак, понятие «компетенция» означает ведение, способность, принадлежность по признаку и имеет два прочно вошедших в обиход значения: а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями («ведают что-то») и б) круг полномочий (прав и обязанностей «ведать чем-то»). В связи с этим говорят о фактической компетентности в тех или иных вопросах и об официальной компетенции органов и должностных лиц.
В юридической литературе до сих пор не сложился единый подход к определению понятия "компетенция". Так, по мнению одних авторов компетенция - это совокупность прав и обязанностей, другие авторы полагают, что компетенция - это совокупность полномочий и прав. Согласно третьей точке зрения компетенция должна рассматриваться как совокупность функций органа, его прав и обязанностей, основных форм и методов работы1. Однако наиболее обоснованной представляется точка зрения, согласно которой компетенция - это правовая категория, которая включает такие взаимосвязанные элементы, как права, обязанности и предметы ведения2.
Под предметами ведения следует понимать те сферы общественной жизни, где действует тот или иной орган, в которых он юридически компетентен. Другими словами - это сфера общественных отношений, в которой реализуются полномочия (права и обязанности) компетентных органов в различных областях. Некоторые авторы полагают, что можно говорить только о компетенции того или иного органа государства4.
Б.М. Лазарев указывал на необоснованность отождествления компетенции и правоспособности, так как в этом случае получается, что компетенция - это лишь возможные, а не наличные права органа, в то время как законодательство не закрепляет права государственного органа "в потенции", а содержит формулировки в правах, обязанностях, полномочиях, которыми орган обладает. В отличие от прав, составляющих содержание правоспособности, в большинстве случаев для реализации органом государства своего полномочия, по мнению Б.М. Лазарева, не требуется наступления каких-либо юридических фактов1.
Другие ученые склонны распространять понятие компетенции на юридическое положение Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления. Это представляется правильным и следует отметить, что основы закрепления налоговой компетенции за уровнями власти в РФ регулируются Конституцией РФ (ст. ст. 71, 72, 132)
Следует отметить, что понятие «компетенция» происходит от латинского «competere» - принадлежность по праву, добиваться, соответствовать, подходить. В новейших энциклопедиях компетенция определяется как совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих организациях2. Малый энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Эфрона трактует как, «компетенция (лат.) - 1) круг ведения какого - либо учреждения; 2) обладание достаточным знанием о предмете3.
Полномочие в гражданском праве - это субъективное право лица совершать сделки, а в публичном праве - право и одновременно обязанность соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом. Этот момент нашел отражение еще в 60-е годы, например, в работе В.К. Мамутова «О соотношении понятий компетенции и правоспособности государственных хозяйственных органов»4. .
Одной из задач данной работы как раз и является выяснение общетеоретического понятия и структуры компетенции. Хотя попытки такой разработки компетенции были, до последнего времени они не получили должного развития. Обычно с этим термином связывается два значения: - круг вопросов, в которых кто-нибудь хорошо осведомлен; - круг чьих-нибудь полномочий, прав1.
В юридической литературе речь идет о компетенции государственных органов, ее содержании, структуре. При этом авторы, которые затрагивали данный вопрос, с одной стороны практически едины в признании того, что компетенция - понятие сложное и включает в себя несколько составных элементов, с другой - по разному подходят к определению круга этих структурных элементов.
Классификация и виды компетенционных норм
Изучение любого объекта материального мира неразрывно связано с его классификацией на отдельные виды, группы и т.д. Классификация объектов является неотъемлемым условием их изучения, поскольку данный методологический прием позволяет проверить обоснованность и практическое подтверждение теоретических выводов.
Кроме того, с помощью классификации подводится итог исследования объектов, и определяются дальнейшие направления познания данных объектов. «Классификация позволяет на основе существенных признаков явлений определить и установить их общие и специфические черты, связи и различия, наиболее полно отразить взаимодействия и своеобразные переходы одного вида в другой и т.д.»1.
Классификация юридических норм, в том числе и компетенционных, позволяет: - четко определять место каждого вида юридических норм в системе права; - лучше уяснять функции правовых норм и их функциональные связи с другими явлениями; - точнее определять пределы и возможности регулирующего воздействия права на общественные отношения; - совершенствовать правотворческую и правоприменительную деятельность органов государства2.
«Правильность и полнота классификации зависят, прежде всего, от выбора ее основания, которым, как правило, выступает наиболее существенный признак, определяющий все остальные признаки классифицируемого явления» .
Теоретическая и практическая ценность классификации компетенцион-ных норм права также зависит от обоснования выбора ее критериев. В связи с этим представляется возможным предложить следующие основания классификации компетенционных норм: 1) по функциональной роли в механизме правового регулирования; 2) по предмету правового регулирования; 3) по кругу субъектов, деятельность которых регламентируется компе-тенционными нормами; 4) по сфере действия; 5) в зависимости от особенностей выражения диспозиции; 6) по времени действия; 7) по форме выражения; 8) в зависимости от разделения властей по вертикали.
Остановимся более подробно на анализе конкретных разновидностей компетенционных норм.
По функциональной роли в механизме правового регулирования ком-петенционные нормы могут классифицироваться на исходные (отправные, учредительные) нормы и компетенционные нормы-правила поведения; общие и специальные.
Как уже отмечалось выше, понятие учредительных компетенционных норм может использоваться в двух значениях. В широком смысле учредительные нормы носят наиболее общий характер, и их основное назначение состоит в определении основ правового регулирования общественных отношений, его целей, задач, принципов, пределов, направлений и т.д.1 То есть данные нормы учреждают, закрепляют основные политические институты общества.
Следует отметить, что в числе этих юридических норм можно выделить правовые предписания, так или иначе содержащие компетенционныи элемент. Это касается, прежде всего, норм, закрепляющих основы организации государственной власти. Например, согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, то есть происходит закрепление основ компетенции органов, входящих в каждую из перечисленных ветвей власти.
Элементы компетенции также содержатся в нормах-принципах, которые выражают и закрепляют принципы права. Например, в п.1 ст. 19. Конституции РФ говорится о том, что все равны перед законом и судом. Данная норма закрепляет принцип равенства граждан перед законом и вместе с тем презюмирует обязанность соответствующих государственных органов следить за соблюдением этого принципа.
Нормы устанавливающие исходные начала правового регулирования и учреждающие принципы, институты или структуру органов государства являются учредительными, или отправными, нормами. Более подробно следует остановиться на учредительных нормах в узком смысле. Данные нормы также носят исходный, отправной характер, но по своему содержанию и направленности они более конкретны. Эти нормы учреждают и оформляют создание конкретных государственных органов и закладывают основы их компетенции. Они не содержат непосредственных правил поведения, но вместе с тем осуществляют важное регулирующее воздействие. Прежде всего, это проявляется в закреплении статуса соответствующего органа и определении направлений его деятельности. При чем зачастую это происходит лишь путем указания на функциональное назначение этого органа. Не смотря на кажущуюся общность этих предписаний, все они позволяют достаточно четко определить основное назначение того или иного государственного органа.
Основы компетенции государственных органов, закрепленные в учредительных компетенционных нормах, получают свою конкретизацию и детализацию в компетенционных нормах-правилах поведения. Большинство компетенционных норм - это именно нормы-правила поведения, поскольку они непосредственно регулируют общественные отношения, поведение людей. Прежде всего, это связано с тем, что основными структурными элементами компетенции любого субъекта являются права и обязанности в пределах определенных предметов ведения. Именно в этих нормах получают дальнейшее развитие исходные правовые предписания.
Основное назначение компетенционных норм - полная и детальная регламентация компетенции всех государственных органов, что проявляется в установлении предметов их ведения, прав и обязанностей, функций. Очень часто компетенцию государственного органа отождествляют с его правами и обязанностями. О недопустимости такого отождествления говорилось в первом параграфе настоящей диссертации, но вместе с тем это еще раз подтверждает то, что права и обязанности составляют центральное звено представления об органе государства. Именно устанавливая права и обязанности, законодатель регулирует поведение субъектов в конкретных жизненных ситуациях.
По функциональной роли компетенционные нормы также можно классифицировать на общие и специальные. Специальные нормы детализируют и конкретизируют положения, которые содержатся в общих нормах. Специальные компетенционные нормы направлены на уточнение, конкретизацию, дополнение предписаний общего характера.
Например, в п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ содержится общая норма, согласно которой Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.
Компетенционные коллизии: понятие, природа и пути их устранения. Ответственность за нарушение компетенции
Государственные органы в качестве структурных форм осуществления единой государственной власти обладают самостоятельностью. Это обусловлено конституционным признанием принципа разделения властей в процессе осуществления власти государства, с одной стороны. С другой стороны, статус госорганов часто определен законом и иными актами, и их действия в рамках компетенции легальны и целесообразны. Но все государственные органы действуют не изолированно друг от друга в решении одних задач. Но, найти меру их самостоятельных и согласованных действий нелегко. Наблюдая происходящие в нашем государстве процессы, нетрудно сделать вывод: немалая часть противоречий возникает из-за нарушения органами своей компетенции1. Орган либо выходит за ее пределы, либо произвольно присваивает себе полномочия других звеньев, либо не осуществляет в полном объеме закрепленные за ним полномочия. Допускается вторжение в "чужие" сферы, что неизбежно порождает коллизии и споры. А в конечном итоге снижаются уровень государственной деятельности и качество принимаемых решений. Органы государства больше выясняют отношения между собой, нежели согласованно решают стоящие перед ними экономические, социальные и иные задачи.
Коллизии компетенции органов представляют собой одно из сложных юридических противоречий. Их обострение ведет к возникновению противоречий в экономике, в социальной сфере, в политических отношениях и вызывает последствия, которые зачастую бывает нелегко предвидеть. С другой стороны, социально-экономические противоречия и противоборство интересов часто служат первопричиной коллизий компетенции. Орган или органы под давлением социальных сил, сепаратистских настроений преступают грани своей компетенции и начинают действовать произвольно, принимать решения вне нормативных полномочий.
Сказанное заставляет кратко пояснить содержание компетенции государственного органа и ее регуляторов. Компетенция означает круг вопросов, которые лицо или орган вправе разрешать. Предметы ведения, подведомственность - суть выражения объективной предопределенности компетенции. И по этой причине ее характеристика как права и обязанности должностного лица, органа осуществлять управленческие функции применительно к определенным управляемым объектам представляется вполне оправданной1. Объяснимо и особое внимание к функциям управления как цели - содержательным аспектам деятельности в соответствии с компетенцией органов2.
Необходимо выяснить, в каком соотношении находятся понятия "компетенция" и "деятельность". Их отождествление пагубно, поскольку стирает грани между фактической деятельностью и той, которая определена правом. Компетенция представляет собой правовую характеристику деятельности должностного лица, органа - ее задач, сфер, содержания и пределов. Правовое регулирование деятельности разных звеньев государства служит мерой их самостоятельных действий, полномочий, ответственности и способом отграничения от иных органов. Поэтому точность и обоснованность определения компетенции органов и ее правового выражения, строгое следование установленным предметам ведения и полномочиям - залог слаженности функционирования всего государства.
И здесь следует отметить весьма примечательную эволюцию. Раньше компетенция государственных органов реже определялась законом, а чаще - партийными решениями и подзаконными актами. Удельный вес и престиж статутных актов - законов и положений об органах - был явно невелик. Поток оперативно-административных актов часто противоречил содержанию статутных актов, и значение последних реально было невелико.
Формула "на основе и во исполнение закона" лишь в последние годы приобретает истинный смысл. Меняется прежняя тенденция регулирования компетенции органов подзаконными актами, и доминирующим становится определение компетенции органов с помощью законов. Статутные законы прочно заняли свое место и сейчас можно с уверенностью констатировать: всем основным видам государственных органов посвящены специальные законы об их статусе - правительству, Конституционному Суду, прокуратуре и др.
Повышение роли закона в жизни общества и государства находит выражение и в том, что основные участки деятельности органов, ее функциональные аспекты регулируются преимущественно законами. Мы назвали бы тематическими законы типа законов о налогах, бюджете, культуре, образовании, земле и т.п.
Вопрос теперь заключается в том, чтобы удачно «состыковать» положения статутных и тематических законов. Ведь, к примеру, в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» есть общие положения о компетенции в области культуры, экологии, и их надо умело соотносить с более специализированными положениями о компетенции этих органов, содержащимися в законодательстве о культуре, о здравоохранении, охране окружающей природной среды и т.д. К сожалению, незнание или ошибочное сочетание отмеченных положений, игнорирование и противопоставление их нередко порождает юридические коллизии. Многих нормативных противоречий можно было бы избежать в процессе подготовки и принятия законодательных актов. Однако этого не происходило, и в последние годы в Российской Федерации возникло немало противоречий в регулировании компетенции местных органов. Природа законодательного статуса органов государства отчетливо выявляется, например, при анализе ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в котором есть нормы о порядке его образования, компетенции, актах, организации деятельности, взаимоотношениях с Президентом РФ и Федеральным Собранием, государственными органами субъектов федерации.
Таким образом, можно сделать вывод, что государственный орган, обладающий определенной компетенцией, получает тем самым официальное признание государства и может рассчитывать на поддержку других органов. На практике же нередко отдельные органы рассматривают свои полномочия вне связи с полномочиями других органов, не зная их или намеренно их игнорируя, отторгая. Споры о том, «кто сильнее», ломают нормативно установленное равновесие и взаимодействие разных органов в решении общих задач государства, порождаются амбициозность и претензии по поводу якобы недостатка прав и даже попытки узурпировать полномочия других звеньев1. Утрачиваемое понимание "государственного партнерства" ведет к обострению противостояния и гипертрофии узковедомственных интересов. Пагубность таких действий очевидна.
Для каждого государственного органа важно последовательно осуществлять свою компетенцию. Умелое использование прав и надлежащее выполнение обязанностей служат гарантией эффективного функционирования всех органов государства. Напротив, плохое знание и освоение собственной компетенции, чему есть множество подтверждений, и неполная ее реализация затрудняют практические решения экономических, социальных и иных задач, вынуждают прибегать к другим, не всегда легальным способам их разрешения. Увеличивается объем переписки и обращений с просьбами, приходится вести тяжбы.
Значение компетенции при проведении административной реформы в современной России
В современном российском обществе идет достаточно активная дискуссия по проблемам реализации административной реформы, подготовка к которой началась в прошлом, XX веке, в XXI веке вступила в стадию её реализации. И, это естественно, ведь происходящая в России перестройка административной сферы охватывает реформирование практически всех субъектов (органов) исполнительной власти, регулирование всех областей государственной и общественной жизни, деятельность любых организаций, предприятий и учреждений.
Ключевыми областями любых административных реформ являются: роль государства в обществе; структура органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; подотчетность и прозрачность государственного аппарата. Но административная реформа в нашей стране необходима, прежде всего, для восстановления отношений доверия и взаимопонимания между государством и гражданами, между государственными органами исполнительной власти и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями1.
По мнению профессора Ю.Н. Старилова административную реформу можно считать "политическим шагом, направленным на коренные изменения в административной сфере с целью укрепления и совершенствования организации и функционирования публичного управления, обеспечения эффективности и режима законности деятельности государственных и муниципальных служащих, улучшения административных процедур и повышения правового качества административного нормотворчества" .
Как было отмечено, административная реформа затрагивает деятельность всех государственных органов, осуществляющих как законодательную, так и исполнительную и судебную власть, но, прежде всего, она касается исполнительной ветви власти, являющейся ветвью единой государственной власти, и в то же время самой разветвленной по сравнению с законодательной и судебной ветвями, с многочисленными и разнообразными по своей структуре органами исполнительной власти в центре и на местах.
Обращаясь к нормативным актам, следует констатировать, что реализация административной реформы продолжается. Выработаны четкие концептуальные направления. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р) содержит положения о том, что реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны.
Приоритетными задачами развития государственного управления в 2003 - 2005 годах назывались радикальное сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов2.
В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления, проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Приняты и готовятся нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом -на федеральные агентства.
Ведется работа по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Проанализирована деятельность 18983 учреждений и 6478 предприятий, из них предполагается ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 5008 учреждений (36,4 процента) и 3353 предприятия (51,8 процента)2.
Приняты изменения для внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью людей нарушений требований законодательства Российской Федерации.
Внесены изменения в федеральные законы, подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности.
Постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти2.
Готовятся проекты федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, ведется разработка перечней и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне.
Разработан и одобрен Правительством Российской Федерации проект федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", предусматривающий открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты. Прежде всего, это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях.
Не разработаны стандарты качества и доступности государственных услуг и административные регламенты исполнения государственных функций, компетенции и предоставления государственных услуг.
Каким должен быть ответственный руководитель, на которого можно положиться в самом сложном деле или большом и сложном проекте? Как его выбрать из числа претендентов?
Высокий и серьезный уровень ответственности руководителя - как это выглядит практически в бизнес-структуре?
В бизнес-структуре уровень ответственности возрастает от низших должностей к высшим: если для линейного руководителя 50% (по условной шкале ответственности) может быть вполне достаточно, то у CEO ее должно быть в два раза больше - до 95 - 100%. Здесь речь идет об ответственности как составляющей самой должности, так и о компетенции, которой должен обладать конкретный человек, чтобы успешно работать в компании.
Ответственность - это самая «нелюбимая» эйчарами компетенция: она вбирает в себя массу параметров и тяжело поддается конкретному, емкому описанию. Я бы сказала, что ответственность - это способность и готовность, приняв решение, взять вину на себя и исправить сделанные ошибки, решить задачу. Уровень задач может быть самым разным: для их решения требуются соответствующие компетенции, поэтому если руководитель на одном фронте задач проявляет максимум ответственности, а на другом, более сложном, выражает свою неготовность - это вовсе не значит, что его ответственность снизилась.
Какие формы, приемы, методы, способы контроля и поддержки процесса производства, функционирования бизнеса вы наблюдали на практике?
На практике, к сожалению, чаще всего приходится наблюдать недоуправление по целям (MBO ), недоBSC (система сбалансированных показателей), недоуправление по KPI . Существуют и ситуации, когда система управления/контроля разрабатывается и даже внедряется по всем правилам, но оказывается неэффективной. Есть формат «управления по людям», когда бизнес выстроен таким образом, что из всех бед его вытаскивают конкретные личности, потеря которых равносильна гибели всей компании. Правда в том, что система управления (а это и приемы, и методы, и формы контроля и поддержки функционирования бизнеса) должна начинаться с регламентации, то есть с выработки и поддержки системы требований, предъявляемых ко всему и всем. Уже на эту систему «наращивается мясо» в виде подбора персонала, мотивации и т.д. Вторая правда в том, что наивысшей эффективности можно добиться только при личном включении в максимум процессов. Вот здесь и начинается ответственность руководителя, его вовлеченность.
Сколькими сотрудниками реально и эффективно может управлять и контролировать один руководитель?
7 - плюс-минус 2. Поправки: чем опытнее руководитель и чем более однотипную работу выполняют сотрудники, тем больше их может быть под началом руководителя. В наших реалиях есть серьезные отличия от западных: у нас, как правило, только 30% своего времени руководитель посвящает собственно управлению, а 70% уходит на решение иных задач. На Западе все наоборот.
Из каких слагаемых (гарантий, страховок, противовесов) состоит НАДЕЖНОСТЬ бизнеса и чем и как может гарантировать успех ОТВЕТСТВЕННЫЙ?
Надежность бизнеса - это свойство бизнесобразующих систем выполнять возложенные на них функции в течение нужного времени. В разных отраслях экономики и в разное время слагаемые надежности могут быть разными. Найти верную формулу и все составляющие - задача владельцев и CEO . По сути, найденная формула - это само по себе слагаемое надежности. Корректно выстроенная бизнес-модель, диверсификация или иная форма снижения внешних рисков, регламентация и люди. Например, на рынке инновационных услуг людей можно смело ставить во главу угла. Ответственный руководитель может гарантировать успех только той части бизнеса, которая находится в зоне его влияния и в зоне его полномочий. Если все горячие зоны компании будут в руках у реально ответственных руководителей, компания обречена на успех.
Чем ответственный руководитель может и должен усиливать рычаги управления (ресурсы, качество персонала, рубежи защиты)?
Как ни странно, полномочиями. Уровень ответственности конкретного человека должен быть прямо пропорционален уровню полномочий, которыми мы его наделяем, безусловно, с учетом уровня его компетенций.
Каким опытом должен обладать руководитель для самых высоких гарантий его умения поддерживать эффективность компании?
Часто сталкиваюсь с мнением, что у руководителя должен быть опыт ведения собственного бизнеса - именно тогда он руководит компанией как предприниматель, а значит, более здраво оценивает риски и расходует ресурсы. Да, такой опыт действительно хорош с точки зрения реформирования сознания человека, но он вовсе не гарантирует, что, придя в новую компанию, он будет управлять ею как своей.
Поэтому, я бы сказала, что ключевое - это опыт самостоятельного принятия серьезных (судьбоносных) решений, а также опыт результативного управления на разных стадиях существования бизнеса, в разных экономических условиях. В этом смысле события 2008 и 2014 годов - лакмусовая бумажка, отличный помощник эйчару и руководителю в определении компетенций кандидатов на руководящие посты.
Какой опыт может быть и минусом, когда дело касается ответственности?
Опыт работы в крупной структуре с четко выстроенными процессами, советом директоров, стагнирующей компании.
Например, опыт CEO в компании, владельцы которой принимают активное участие в управлении.
В обоих случаях причина в том, что человек может привыкнуть к отсутствию широты полномочий и размытости зоны ответственности, отсутствию необходимости единолично принимать решения.
Риск в бизнесе - благородное дело? Кто и как должен страховать слишком рисковых руководителей?
Четко продуманный риск, который по худшему своему сценарию не принесет неподъемные для компании убытки, - дело благородное. Слишком рисковых руководителей должен страховать четкий регламент принятия решений, связанных с повышенными рисками. На определенных этапах решение должно пройти несколько ступеней анализа - финансового, юридического, коммерческого (опционально - центрами ответственности, с работой которых будут связаны последствия принятого решения). Автором этого регламента может быть совет директоров, владельцы бизнеса, даже сам рисковый руководитель. Не стоит путать риск со стремлением к развитию, говоря о том, что если руководитель не рискует - он не двигает бизнес к целям и сверхцелям. С другой стороны, наличие внутренних «сдерживателей» может мешать: очень важно объективно оценивать каждый вывод проведенных анализов, дабы убедиться, что это не попытка сотрудников снять с себя лишнюю головную боль.
9. Какие качества характера, компетенции, навыки СЕО говорят об его ответственности?
Кто-то выделяет ответственность саму по себе как компетенцию, кто-то говорит о том, что она соткана из множества разных компетенций и черт. Потому она нелюбима эйчарами, и ее не так легко оценить в ходе классического собеседования. Сделать выводы можно, анализируя и наблюдая модели поведения человека: как и какие решения он принимает, оказываясь в той или иной ситуации. Ответственность - качество, воспитываемое в раннем детстве. Это установка в нашем подсознании, так что изменить ее довольно сложно - только при воздействии на глубинный уровень психики. Поэтому вряд ли мы добьемся высокого уровня ответственности от человека, который никогда в своей жизни его не проявлял. Способность единолично принимать решение и связывать с этим решением, своей персоной и позитивный, и негативный результат, в дальнейшем корректируя и исправляя ошибки - это основное. Такой человек не успокоится, пока не сделает лучше или хотя бы так же, как было, если по его вине произошел какой-то сбой. А еще вовлеченность - не только готовность, но и желание брать на себя ответственность, при этом способность здраво оценивать свои возможности.
10. А какие могут вас насторожить?
Всегда настораживает частота ситуаций, в которых от человека якобы «ничего не зависело».
11. Какие действия надо совершить руководителю, решившему повысить ответственность своих подчиненных?
Если человек изначально по природе своей неответственный, повышать его ответственность как таковую бесполезно. Если он не на ключевой роли в команде, к нему нужно предъявить определенные требования (регламент) и создать такие условия, в которых он либо его выполняет, либо уже не работает. Другое дело - сотрудники, которые изначально вполне себе ответственные люди, но почему-то на своей работе не демонстрируют должного уровня ответственности - не вовлечены, не инициативны, стараются отгородиться от более ответственных задач. Первый этап в работе с такими подчиненными - это анализ причин их поведения. Скорее всего, они либо оказались не на своем месте (уровень компетенций недостаточный или наоборот, характер работы не нравится, к большей части задач меньше склонностей - устраняем/меняем ситуацию), либо недостаточно мотивированы (разбираемся с мотиваторами и создаем развивающую, мотивирующую среду).
12. Как нас обманывают на собеседовании кандидаты, искусно завышая уровень своей ответственности?
Как правило, или присуждают себе чужие заслуги, или преувеличивают значимость того или иного достижения.
13. Отве тственность можно проверить только в деле?
Грамотное собеседование (кейсы, интервью по компетенциям), сбор рекомендаций, проверка на полиграфе, скорее всего, позволят отделить черное от белого. А на деле все станет лучше, если человек попадет на свое место, окажется в мотивирующей среде, будет наделен нужным уровнем полномочий, и хуже - если все случится наоборот.
15. Чем отличается ответственность в военном деле от ответственности в бизнесе?
Только глобальностью уровня принятых решений. Все механизмы аналогичны.
17. Наступает ли у руководителей усталость от ответственности? Ее первые симптомы?
Однозначно наступает. Это так называемая усталость от принятия решений. Когда решений слишком много, и человек действительно ответственно к ним подходит, это рано или поздно случается. Как и у любых других видов психологической усталости, возникают реакции торможения (это заметно в снижении скорости «ответа» сотрудника, а также его вовлеченности в решение рабочих задач). У человека в прямом смысле недостает сил все решения принимать осознанно: вложившись в одну проблему, он расслабляется на других (отсюда много мелких и порой совсем банальных ошибок, которые можно заметить в работе человека, прежде не допускавшего огрехов).
18. Процесс передачи или возложения ответственности - есть ли у вас свежие мысли на сей счет?
Все уже придумано до нас. Тот, кому передаем, должен быть готов к этому и желать этого. А вот если он не совсем готов и/или не совсем желает, нельзя передавать, пока не будет достигнут нужный уровень по обоим пунктам. Как это сделать - обучить самому или создать условия для обучения, помогать на протяжении долгого времени, убедить, мотивировать, продать идею - выбирать вам.
19. Как понять, что руководитель серьезно воспринял ответственность, что он понимает все риски и последствия невнимательности в этом вопросе?
На мой взгляд, универсальных индикаторов понимания и принятия не существует. Если с руководителем вы давно работаете, скорее всего, вы сможете по какому-то набору реакций это определить. Если человек новый, то ничего не остается, кроме как усилить видимый или невидимый контроль, дабы оперативно отреагировать, если ваше мнение о его понимании и приятии оказалось неправильным. Так что все опять упирается в подбор правильных людей и создание для них правильной среды.
20. Какие последствия личного плана должны висеть, как дамоклов меч, над руководителем, постоянно стимулируя его?
Все просто: над мотивированными на достижение - позитивные последствия в виде тех личных целей, которые ими движут (финансовые, цели признания, цели саморазвития и др.), над мотивированными на избегание неудач - как сейчас модно говорить, санкции (опять же финансовые, утрата рабочего места и перспектив и др.).
21. Можно ли повышать ответственность, не повышая ее градус?
Градус повышать бессмысленно - это приведет только к дополнительной демотивации. Исключения составляют случаи, когда человек сам тянется к новому уровню.
22. Какие страховки и гарантии могут расслабить ответственного?
Многие. Начиная от размытости зоны ответственности, отсутствия необходимости регулярно принимать собственные решения, заканчивая вопросами мотивации - если уверен, что его рабочее место никуда от него не денется, годовой бонус будет выплачен в любом случае, а под ним такая крутая команда, что сам он уже давно только бумажки перекладывает.
23. Сегодня компании стремятся создавать устойчивые системы в противовес вертикальной иерархии и персональной ответственности.
Это давнишний тренд. Приглашают консультантов или сами прописывают, регламентируют, автоматизируют бизнес-процессы, сохраняют знания. Создают систему управления, в которую встраиваются все уровни и слои, снижая человеческий фактор. Сначала регламентация - потом все остальное. Такая устойчивая система и есть продвинутая регламентация. Но ставить ее в противовес персональной ответственности, рассматривая как полную альтернативу, пока нельзя. «Саморазвивающейся» систему делают только люди.
25. Кто ответственен за то, что Китай отправил в кругосветное путешествие 100 кораблей с раздельным хранением запасов (порох, вода, еда, оружие, лекарства) вместо принципа - всего понемногу, но на каждом корабле. А после бури их осталось мало и без важного?
Ответственность всегда лежит на принимающих решение. Для кого-то это решение на уровне «доложить - не доложить», для кого-то - какую команду отдать. Таким образом, каждый ответствен на своем уровне, но только за то решение, которое он сам принимал.
26. В больших структурах до сих пор царит «китайский» принцип?
Часто, но не всегда. Быстро меняющаяся экономическая и политическая ситуация, рынок как таковой с ростом конкуренции и колебаниями спроса - отличные «тренажеры». И управленческая компетенция наращивается, как мышца, на своих и чужих ошибках и победах. Личная ответственность и умение видеть ее в других людях, создавать условия для ее проявления - это часть данной компетенции. В больших структурах, как правило, на нижних уровнях, проще - потому что все можно зарегламентировать, на верхних - сложнее, потому что последствия принятых решений глобальнее. Но механизмы абсолютно аналогичны, так что неправильно вешать именно на них это клеймо. И маленькие, и средние компании страдают «китайским» синдромом, но только заметно это меньше, потому что кораблей у них не 100.
Татьяна Селиверстова - директор департамента по работе с персоналом компании Demis Group
О компании.
Demis Group основана в 2004 году, численность штата - более 600 человек. Компания обслуживает более 3000 корпоративных клиентов в сфере интернет-маркетинга и является признанным лидером индустрии.
Спикер - Татьяна Селиверстова - директор департамента по работе с персоналом, работает в компании почти 7 лет. С «низкого старта» участвовала и затем управляла всеми процессами, связанными с подбором и адаптацией персонала, развитием корпоративной культуры, построением HR -бренда, администрированием. Считает, что единственные достижения, о которых следует говорить эйчару, это эффективность бизнеса, которую обеспечивает сформированная команда. Показателем того, что команда Demis Group эффективна, можно считать победы в рейтингах:
