Зарождение первых звеньев учета и документирования населения на Руси относится еще к 945 году. А впервые законодательно закреплено требование удостоверения личности было Соборным Уложением 1649 года: «А буде кто поедет в другое Государство без проезжия грамоты самовольством для измены или какого иного дурна, то того сыскивать крепко и казнити смертию». «А буде в сыску объявится, что кто ездил в иное Государство без проезжей грамоты не для дурна, а для торгового промыслу, и ему за то учинити наказание - бити кнутом, чтобы на то смотря неповадно было так делати».
1717 г. май 28. Подорожная грамота, выданная архангелогородским комиссаром Перелешиным плотникам Кинешемского посада Ивану Затыкину и Василию Калинину
Получается, система выдачи заграничных паспортов была продумана и разработана в нашей стране почти 350 лет тому назад. Что касается внутренних паспортов, то их необходимость не ощущалась еще в течение почти целого столетия.
При Петре I жесткий контроль государства за передвижением населения привел к созданию паспортной системы, т.е. как только прорубили окно-порт в Европу, так и ввели паспорта в значении документов на право прохождения (pass) ворот, заставы, порта (port).
С 1719 года по указу Петра I в связи с введением рекрутской повинности и подушной подати обязательными стали так называемые "проезжие грамоты", которые с начала XVII в. использовались для путешествий внутри страны.
В 1724 г. с целью предотвращения уклонения от уплаты подушной подати крестьянами для них были установлены особые правила при отлучках с места жительства (фактические такие особые правила действовали для крестьян в России вплоть до середины 1970-х гг.). Получился очень показательный курьёз: первые паспорта в России выдали наиболее бесправным членам общества — крепостным крестьянам. В 1724 году вышел царский «Плакат о зборе подушном и протчем», который предписывал получать «прокормёжное письмо» всем, кто хотел отъехать из родной деревни на заработки. Не случайно этот указ был издан в самом конце правления Петра I: великие реформы, затронувшие общество до самых низов, привели к резкому росту мобильности — строительство заводов, рост внутренней торговли требовали рабочих рук.
Паспортная система должна была обеспечить порядок и спокойствие в государстве, гарантировать контроль за уплатой налогов, выполнением воинской обязанности и, прежде всего, за передвижением населения. Наряду с полицейской и податной функциями паспорт с 1763 г. и до конца XIX в. имел и фискальное значение, т.е. был средством сбора паспортных пошлин.
С конца XIX в. до 1917 г. паспортная система в России регулировалась законом 1897 г., по которому паспорт в месте постоянного проживания не требовался. Однако были и исключения: так, например, требовалось иметь паспорта в столицах и приграничных городах, в ряде местностей обязаны были иметь паспорта рабочие фабрик и заводов. Не нужно было иметь паспорт при отлучке из места постоянного жительства в пределах уезда и за его пределами не далее как на 50 вёрст и не более как на 6 месяцев, а также лицам, нанимающимся на сельские работы. В паспорт мужчины записывалась жена, а замужние женщины могли получить отдельные паспорта только с согласия мужей. Неотделённым членам крестьянских семейств, в том числе и совершеннолетним, паспорт выдавался только с согласия хозяина крестьянского двора.
Что касается ситуации с заграничными паспортами до 1917 г., то полиция держала её под постоянным контролем. Так, в первой половине XIX в. за границу было сложно уехать. Тем не менее, дворянам разрешалось отлучаться на несколько лет, представителям других сословий — на меньшие сроки. Стоили заграничные паспорта дорого. Объявление о каждом выезжающем трижды публиковалось в официальных газетах, выдавались загранпаспорта только тем, к кому не было "претензий" у частных лиц и официальных органов.
Паспортная книжка 1902 г.
После победы советской власти паспортная система была отменена, однако уже скоро была сделана первая попытка её восстановления. В июне 1919 г. были введены обязательные "трудовые книжки", которые, так не называясь, фактически были паспортами. В качестве документов, удостоверяющих личность, использовались также метрики и разные "мандаты":
Дальневосточная республика (1920-1922 гг.) выдавала собственные паспорта. Например, этот паспорт выдан всего на один год:
Удостоверение личности, выданное в Москве в 1925 году, место для фотографии уже предусмотрено, но она ещё не является обязательной, что прямо указано:
удостоверение действительно всего три года:
как видно по количеству штампов и записей в те времена к личным документам относились попроще. Тут и "прописка удостоверения" по месту жительства и отметки "послан на работу", о переобучении и пр.:
Паспорт выдан в 1941 году, действителен 5 лет
Настоящая единообразная паспортная система была введена в СССР постановлением Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров 27 декабря 1932 г., поскольку в ходе индустриализации потребовался административный учет, контроль и регулирование передвижения населения страны из сельских районов в промышленные и обратно (у деревенских жителей паспортов не было!). Кроме того, введение паспортной системы прямо обусловливалось обострением классовой борьбы, необходимостью охраны крупных промышленных и политических центров, в том числе и социалистических новостроек, от преступных элементов. Следует отметить, что знаменитые "Стихи о советском паспорте" В.Маяковского, написанные в 1929 г., посвящены паспорту международному и не имеют отношения к паспортной системе, установленной в начале 1930-х гг.
В паспортах появились фотокарточки, точнее место под них было предусмотрено, но в реальности фотографии вклеивались лишь по наличии технической возможности.
Паспорт 1940-х гг. обратите внимание на запись в графе "социальное положение" справа вверху — "Раб":
С этого времени паспорта обязаны были иметь все граждане, достигшие 16-летнего возраста и постоянно проживающие в городах, рабочих посёлках, поселках городского типа, новостройках, совхозах, местах расположения машинотракторных станций (МТС), в определённых районах Ленинградской области, на всей территории Московской области и других специально указанных местностях. Выдавались паспорта с обязательной пропиской по месту жительства (при смене места проживания следовало получить временную прописку в течение суток). Кроме прописки, в паспортах фиксировалось социальное положение гражданина и место его работы.
Бессрочный паспорт 1947 г. выданный Л.И. Брежневу:
Паспорт 1950-х гг. в графе социальное положение — "иждивенка" был такой официальный термин:
Здесь надо специально отметить, что изначально "прописывать", т.е. регистрировать, нужно было именно сам паспорт, и лишь потом народное бытовое правосознание связало понятие прописки исключительно с личностью человека, хотя "прописка" как и прежде производилась в паспорте и по закону относилась исключительно к этому документу, а первичное право на пользование жилплощадью устанавливалось другим документом — ордером.
Не получали паспортов военнослужащие (у них эти функции в разное время выполняли книжки красноармейца, военные билеты, удостоверения личности), а также колхозники, учёт которых вёлся по поселённым спискам (у них функции паспорта выполняли разовые справки за подписью председателя сельсовета, колхоза с указанием причин и направления перемещения — практически точная копия древней подорожной грамоты). Были и многочисленные категории "лишенцев": ссыльные и "неблагонадёжные" и, как тогда говорили, "пораженные в правах" люди. По различным причинам многим отказывали в прописке в "режимных" и приграничных городах.
Пример справки сельсовета — "паспорта колхозника" 1944 г.
Колхозники начали потихоньку получать паспорта лишь во времена "оттепели", в конце 1950-х гг. Завершился этот процесс только после утверждения нового "Положения о паспорте" 1972 г. Тогда же ушли в прошлое и паспорта, чьи буквенно-цифровые коды означали, что человек сидел в лагерях или был в плену, в оккупации. Таким образом, в середине 1970-х годов произошло полное уравнение в паспортных правах всех жителей страны. Именно тогда всем без исключения разрешили иметь совершенно одинаковые паспорта.
В период 1973-75 гг. впервые паспорта выданы всем гражданам страны.
С 1997 по 2003 года в России проводился всеобщий обмен советских паспортов образца 1974 г. на новые, российские. Паспорт является основным документом, удостоверяющим личность гражданина на территории Российской федерации, и выдаётся органами внутренних дел по месту жительства. Сегодня все граждане России обязаны иметь паспорта с 14-летнего возраста, по достижении гражданином 20 и 45 лет паспорт подлежит замене. (Предыдущий, советский, паспорт, как уже указывалось, выдавался в 16 лет и был бессрочным: в него вклеивались новые фотографии владельца паспорта по достижении им 25 и 45 лет). В паспорт вносятся сведения о личности гражданина: фамилия, имя, отчество, пол, дата и место рождения; делаются отметки о регистрации по месту жительства, отношении к воинской обязанности, о регистрации и расторжении брака, о детях, о выдаче заграничного паспорта (общегражданского, дипломатического, служебного или паспорта моряка), а также о группе крови и резус-факторе (по желанию). Следует отметить, что в российском паспорте отсутствует графа "национальность", которая была в паспорте гражданина СССР. Паспорта изготавливаются и оформляются по единому для всей страны образцу на русском языке. Вместе с тем республики, входящие в состав Российской Федерации, могут изготавливать вкладыши к паспорту с текстом на государственных языках этих республик.
Паспорт происходит от итальянского (passaporto) и состоит из 2-х слов - «пасса» (проходить) и «порто» (порт, гавань). Этим понятием в Европе обозначали любые документы, которые разрешали проезд или проход через границу.
История российского паспорта берет свое начало несколько столетий назад. В России до начала XVIII столетия так называли заграничные паспорта – документы, выдаваемые иностранцам для нахождения и передвижения по территории России, а также выезда за ее пределы. Паспорта для «внутреннего потребления» в нашей стране были введены лишь в XVIII веке.
До этого функции внутренних удостоверений личности выполняли «прохожие и проезжие грамоты». Эти документы выдавались на одну конкретную поездку и имели непродолжительный срок действия. Вручались они иностранным и русским торговцам, которым необходимо было много путешествовать по территории России, посещая различные города и пересекая границы нескольких районов или областей страны. В те давние времена выдачей подобных документов занимался только верховный правитель государства – царь. Позже, в конце XVI – 1-й половине XVII веков, такие полномочия появились у столичных учреждений - Посольского, Иноземского, Разрядного, Сибирского Приказах, а также Приказа Казанского Двора. В XVII веке права выдачи бумаг, разрешающих выезд за границу, получили также воеводы, которые сидели не только в столице, но и в дальних уездах.
В 1724 году в России указами Петра І и Сената были введены различные документы, выполняющие для населения страны функции идентичные современным паспортам. Но такие бумаги выдавались исключительно мастерам – специалистам в различных сферах, которые были ценны для государства. Люди, получившие такие документы, становились свободными и могли без ограничений передвигаться по всей территории России. В этот же период Петром І были пересмотрены условия выезда за границу дворян. Именно вышеуказанными распорядительными документами и была организована паспортная система, действующая в России до середины XIX столетия.
Со временем функции по выдаче паспортов и различных пропусков были переданы в полицию и другие аналогичные структуры. Так, в начале XIX века паспорта подлежали обязательной регистрации в полицейском участке.
Постепенно меняется и роль «паспортных» документов. Сначала они разрешали проезд по территории России, однако со временем трансформировались в документы, разрешающие лицу временно или на постоянной основе покинуть место жительства. По сути, это были миграционные документы, действующие внутри страны, что еще больше добавило им функций паспорта.
Во второй половине XIX века в России создается Паспортная комиссия, которой было внесено предложение о введении в обиход «вида на жительство». При этом паспорта не должны были храниться по месту жительства, требовать его там предъявить никто не мог. Вместе с тем, в случае, если человек покидал место своего постоянного проживания, ему было необходимо обязательно получать вид на жительство (так тогда называли паспорт). Эта норма касалась всех - и бедных слоев населения, и богатых, и дворян.
Получали же вид на жительство мужчины при достижении 18-летнего возраста, а женщины только в 21 год. Под этим понималось, что этот документ является не только удостоверением личности владельца, но и подтверждает его совершеннолетие (получение гражданских прав).
Для отдельных категорий населения существовали бессрочные паспорта, которые получали по конкретному случаю, но их срок действия не имел ограничений. Такие документы выдавались отставным офицерам, дворянам, чиновникам на госслужбе, гильдейским купцам и потомственным гражданам. Мещане и ремесленники получали паспортные книжки со сроком действия 5 лет или паспорта, действующие в течение года. Так, книжки могли выдаваться только по рекомендациям цехов, артелей или общин, а одногодичные паспорта получали все остальные или те, кто имел проблемы с полицией.
Рабочие и крестьяне получали свои документы на меньший срок. Как правило, он не превышал полугода. Делалось это с целью того, чтобы привязать людей к конкретному месту и сделать их зависимыми.
Важным годом в истории российского паспорта является 1906 год. Именно с этого времени в России вводится единый документ, являющийся удостоверением личности и называющийся «Паспортная книжка». Она содержала практически все данные, которые есть и в современных паспортах: Ф.И.О., сведения о семейном положении, детях, месте жительства и особые приметы.
Такие паспорта просуществовали до 1932 года, когда нормативно были введены и закреплены формы новых документов и требования к ним. Так, паспорт выдавался гражданам, достигшим 16-летнего возраста, и которые проживали в совхозах, рабочих поселках и городах. При смене гражданином места жительства ему в течение 24 часов необходимо было временно прописаться. В паспорта ввели дополнительные графы, в которых указывались данные о его месте работы и социальном положении.
Фотография была введена в паспорт в 1937 году. В середине XX века в СССР паспорта тоже имели срок действия. Бессрочные паспорта выдавались только лицам, достигшим 40-летнего возраста. А вот для жителей села паспортная процедура со времен царя практически не изменилась. Уравнялись права крестьян и жителей городов только в середине 60-х годов. Тогда были введены одинаковые паспорта для всех жителей государства. Бессрочные паспорта для всех были введены в 1974 году.
В России «Указ о паспорте» был принят в 1997 году. Им были определены требования к документу, удостоверяющему личность гражданина РФ. Сейчас в России паспорт выдается по достижении 14-летнего возраста, а не с 16-ти лет, как в СССР или других странах. При достижении 25 и 45 лет фотографии в паспорт не вклеивают, как раньше, он меняется полностью в 20 и в 45 лет. В основном документе гражданина РФ указывается фамилия, имя и отчество владельца, сведения о дате и месте рождения гражданина, его пол, семейное положение, место регистрации, информации о воинской обязанности и выдаче загранпаспорта. В отдельных случаях в паспорт вписывается группа крови.
Российские паспорта и системы их защиты разрабатывались специалистами ФГУП «Госзнак». Первая страница паспорта ламинируется с целью защиты от влаги и механических повреждений, а также делает невозможным внести изменения в персональные данные. Паспорта имеют многоуровневую защиту, подделать которую практически невозможно.
«Я достаю из широких штанин дубликатом бесценного груза.
Читайте, завидуйте, я - гражданин Советского Союза!»
Небольшая справка для тех, кто спекулирует на теме колхозникаов без паспортов - у всех де были паспорта, а им специально не давали, желая «закрепощения». Вопрос свободы перемещения для колхозников мы уже неоднократно рассматривали*. Ещё один штрих к паспортной системе Советского государства вашему вниманию.
***
Документ, удостоверяющий личность и сообщающий о месте постоянной регистрации, наши соотечественники регулярно достают из широких штанин. Но отношение к паспортной системе было и остается неоднозначным, притом что решение о введении в Советском Союзе единой паспортной системы и обязательной прописки ЦИК и Совнарком приняли еще 27 декабря 1932 года. Одни считают эту систему залогом порядка в стране, а другие - барьером, ограничивающим свободу передвижения гражданина.
Так, в свое время перестроечные историки, журналисты и правозащитники называли это решение советской власти антидемократическим и негуманным. Мол, это новое закрепощение крестьян в колхозах, привязка городского населения к основному месту жительства, ограничение въезда в столичные города. Справедливости ради надо сказать, что этим «борцам за правду» и другие решения и действия советского правительства всегда виделись только в черном цвете.
Начнем с того, что до этого времени в нашей стране вообще не существовало единой внутренней паспортной системы, паспорта до революции были заграничными, а также требовались для проживания в столицах, Петербурге и Москве, и на приграничных территориях.
Во время Первой мировой войны внутренними паспортами обзавелись практически все страны Европы. Советская власть 15 лет собиралась с силами, чтобы ввести паспорта. Хаос первых послевоенных лет, практическое отсутствие выезжающих за границу не делали эту проблему первоочередной.
В постановлении 1932 года очень логично объяснялось, для чего вводится эта система. В первую очередь говорилось об улучшении учета населения городов, рабочих поселков и новостроек и разгрузке этих мест от лиц, не связанных с производством, а также об очистке этих мест от укрывающихся кулацких и уголовных элементов.
Осуждать большевиков за то, что они хотели предотвратить неконтролируемый поток миграции, - глупо; так же можно критиковать и дореволюционную европейскую паспортную систему, задачи у которой были те же. Ничего «антигуманного» советская власть не изобрела.
Надо помнить и о том, что введение паспортов в сельской местности постановление 1932 года вообще не рассматривало. Нет паспортов - нет миграции в город.
При этом новая власть, ограничивая простое переселение в город, не мешала молодым жителям села поступать в городские вузы и техникумы, делать военную карьеру. Хочешь учиться или стать офицером - обращаешься в правление колхоза, получаешь паспорт - и вперед, к своей мечте…
Важно отметить, что каких-то специальных карательных мер для тех, кто «нелегально» уезжал из деревни, не было. В послевоенные годы особенно усилился отток сельской молодежи в город, но официальной датой выдачи сельскому населению паспортов стал 1974 год.
Продолжая тему гуманности и негуманности, мы можем обратиться к процессам, которые захлестнули Европу в последние годы. Выбор есть: жесткость прописки или неконтролируемость миграции? Наказание за нарушение паспортного режима или произвол свободного от всех условностей мигранта? Правопорядок в городе или районы, куда даже не заходят сотрудники правопорядка? Выбирайте…
27 декабря 1932 года постановлением ЦИК и СНК СССР № 57/1917 была установлена единая паспортная система. Одновременно с постановлением ЦИК и СНК СССР образовано Главное управление рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ СССР, на которое были возложены функции введения по всему Советскому Союзу единой паспортной системы, прописки паспортов и для непосредственного руководства этим делом.
Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов
В целях лучшего учета населения городов, рабочих поселков и новостроек и разгрузки этих населенных мест от лиц, несвязанных с производством и работой в учреждениях или школах и не занятых общественно-полезным трудом (за исключением инвалидов и пенсионеров), а также в целях очистки этих населенных мест от укрывающихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов, Центральный Исполнительный Комитет и Совет Народных Комиссаров Союза ССР ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Установить по Союзу ССР единую паспортную систему
на основании положения о паспортах.
2. Ввести единую паспортную систему с обязательной пропиской по
всему Союзу ССР в течение 1933 года, охватив в первую очередь население
Москвы, Ленинграда, Харькова, Киева, Одессы, Минска, Ростова-на-Дону,
Владивостока...
4. Поручить правительствам союзных республик привести свое законодательство
в соответствие с настоящим постановлением и положением о паспортах.
Председатель ЦИК Союза ССР М. Калинин Председатель СНК Союза ССР В. Молотов (Скрябин) Секретарь ЦИК Союза ССР А. Енукидзе
Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского правительства СССР, издаваемое Управлением Совета народных комиссаров Союза ССР и СТО. М., 1932. Отд. 1. N 84. Ст. 516. С. 821-822. 279
История России. 1917 - 1940. Хрестоматия / Сост. В.А.
Мазур и др.;
под редакцией М.Е. Главацкого. Екатеринбург, 1993
Паспортная система и система прописки в России
25 июня 1993 года президент Б. Ельцин подписал принятый
Верховным Советом Российской Федерации закон "О праве граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания
и жительства в пределах Российской Федерации". Статья 1 этого
закона провозглашает:
"В соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными
актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет
право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
в пределах Российской Федерации.
Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации
допускается только на основании закона.
Лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации, и законно находящиеся
на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места
жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией
и законами Российской Федерации и международными договорами Российской
Федерации".
Это означает, что в Российской Федерации отменяется существовавший
в течение столь долгого времени режим прописки, находившийся в резком
противоречии с ратифицированным Советским Союзом Пактом ООН "О
гражданских и политических правах" (статья 12).
Точнее, прописка - регистрация по месту жительства - как в большинстве
европейских стран, сохраняется, но она носит теперь не разрешительный,
а уведомительный характер: "Регистрация или отсутствие таковой
не могут служить основанием ограничения или условием реализации
прав и свобод граждан, предусмотренных конституцией Российской Федерации,
законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик
в составе Российской Федерации" (статья 3).
Никто более не вправе отказать гражданину в регистрации на свободно
избранном им месте жительства. Такой отказ гражданин, в соответствии
со статьей 9 Закона, вправе обжаловать в суде:
"Действия или бездействие государственных и иных органов, предприятий,
учреждений, организаций, должностных лиц и иных юридических и физических
лиц, затрагивающие право граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской
Федерации могут быть обжалованы гражданами в вышестоящий в порядке
подчиненности орган, вышестоящему в порядке подчиненности должностному
лицу либо непосредственно в суд".
Закон этот должен был вступить в силу 1 октября 1993 года. Поскольку
никаких законодательных актов, отменяющих это, не было опубликовано,
следует полагать, что с 1 октября 1993 года этот закон действует.
Разумеется, определенные ограничения на действие Закона были установлены
в результате введения с 7 по 18 октября 1993 года в Москве режима
чрезвычайного положения. Однако речь шла именно об ограничении действия
закона на определенной территории и в течение ограниченного времени.
С прекращением действия указа о чрезвычайном положении эти ограничения
автоматически потеряли силу.
Фактически, однако, Закон этот в Российской Федерации не действует.
На всей территории России по-прежнему органы милиции продолжают
требовать от граждан выполнения разрешительных правил прописки.
Особенно обострилась ситуация в г. Москве, где мэр Москвы Ю. Лужков
подписал распоряжение о введении в действие "Временного положения
об особом порядке пребывания в городе Москве - столице Российской
Федерации граждан, постоянно проживающих за пределами России".
Согласно этому распоряжению, состоявшему из 27 пунктов, с 15 ноября
в городе был введен "режим особого пребывания": все граждане
стран ближнего зарубежья, прибывшие в столицу более чем на сутки,
обязаны зарегистрироваться и заплатить пошлину из расчета 10% российской
минимальной зарплаты. Уклоняющимся от регистрации обещан штраф в
3-5 минимальных окладов, повторный штраф в 50 окладов и выдворение
из Москвы - либо за собственный счет, либо за счет столичного ГУВД.
Аналогичные меры были введены и мэром Санкт-Петербурга А. Собчаком
и администрацией ряда других административных единиц. Все эти распоряжения
находились в противоречии не только с федеральным законом о свободе
передвижения, но и со ст. 27 новой Конституции Российской Федерации
(на момент издания указов мэров она существовала еще в виде проекта,
но до голосования по этой Конституции оставался месяц):
"Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации,
имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и
жительства".
Поскольку в отношении граждан СНГ действует договор, предусматривающий
безвизовый характер их въезда в Россию, распоряжения обоих мэров
не просто противозаконны, но и антиконституционны.
Остается надеяться, что с восстановлением нормального законопорядка
в Российской Федерации после 12 декабря 1993 года закон "О
праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства"
беспрепятственно начнет действовать на всей территории страны.
Тем временем небесполезно бросить взгляд на историю российской паспортизации
и ограничения свободы передвижения российских граждан.
Паспортная и легитимационная системы
"Заслуга" изобретения паспортной системы принадлежит
Германии, где она зародилась еще в XV веке. Нужно было каким-то
образом отделить честных путешественников - торговцев и ремесленников
от огромного числа бродяг, разбойников и нищих, скитавшихся по Европе.
Этой цели и служил особый документ - паспорт, какового у бродяги,
естественно, быть не могло. Время шло, и государства все более и
более открывали для себя удобства, создаваемые паспортами. В XVII
в. появились военные паспорта (Militrpass) для воспрепятствования
дезертирству, чумные паспорта (Pestpass) для путешественников из
зачумленных стран, особые паспорта для евреев, учеников-ремесленников
и т.п.
Своего апогея паспортная система достигла в конце XVIII - начале
XIX веков, особенно во Франции, где она была введена в эпоху революции.
Именно с укреплением паспортной системы и возникло понятие "полицейского
государства", в котором паспорта используются и для контроля
за передвижением граждан, и для надзора за "неблагонадежными".
Европейским государствам понадобилось менее века, чтобы понять,
что паспортная система - не благо, а тормоз развития, прежде всего
- экономического. Поэтому уже в середине XIX в. ограничения паспортной
системы начинают ослабляться, а затем и вообще отменяются. В 1850
году на Дрезденской конференции были резко упрощены паспортные правила
на территории германских государств, а в 1859 году к этому соглашению
примкнула и Австрия. В 1865 и 1867 годах паспортные ограничения
в Германии были практически отменены. Паспортные ограничения были
уничтожены поэтапно также в Дании - в 1862 и 1875 годах, в Испании
- в 1862 и 1878 годах, в Италии - в 1865 и 1873 годах. Дальнейшее
развитие практически всех других европейских государств шло в том
же направлении.
Таким образом, в XIX веке (а в Англии еще ранее) в европейских государствах
на смену паспортной возникла так называемая легитимационная система,
по которой не установлено обязанности гражданина иметь какой-то
определенный вид документа, но в случае необходимости личность его
может быть удостоверена любым способом. При легитимационной системе
обладание паспортом - это право, а не обязанность (оно становится
обязанностью лишь при выезде гражданина за границу).
В Соединенных Штатах паспортная система не существовала никогда,
не говоря уже о прописке. Граждане США знают только иностранный
паспорт. Внутри страны личность гражданина может быть удостоверена
любым документом, чаще всего - водительскими правами. Это классический
пример легитимационной системы.
Паспортная система в дореволюционной России
Первые зачатки паспортной системы в России стали появляться
в Смутное время - в виде "проезжих грамот", вводимых,
главным образом, с полицейской целью. Однако подлинным творцом этой
системы в России стал Петр I, указом от 30 октября 1719 года введший
"проезжие грамоты" в общее правило в связи с установленными
им рекрутской повинностью и подушной податью. Лица, не имевшие при
себе паспорта или "проезжей грамоты", признавались за
"недобрых людей" или даже "прямых воров". В
1763 году паспорта получили и фискальное значение как средство сбора
паспортных пошлин (за годовой паспорт взималось 1 рубль 45 копеек
- по тем временам немалая сумма).
Кабальность паспортной системы, с петровских времен лишь усложнявшейся
и "совершенствовавшейся", ощущалась все тяжелее, особенно
после отмены крепостного права и других реформ Александра II. Однако
лишь 3 июня 1884 года по инициативе Государственного Совета было
принято новое "Положение о видах на жительство". Оно несколько
облегчало ограничения паспортной системы.
По месту жительства никто не был обязан иметь паспорт, и выборка
его была необходимой лишь при выезде далее чем на 50 верст и дольше
чем на 6 месяцев (исключение было сделано лишь для фабричных и заводских
рабочих и жителей местностей, объявленных на положении чрезвычайной
или усиленной охраны; для них паспорта были безусловно обязательны).
Хотя на практике паспорт для выезда получить было несложно, но сама
необходимость испрашивать предварительное разрешение на отлучку
и принципиальная возможность отказа, безусловно, были обременительными
и унизительными. В 1897 году это "Положение" было распространено
на всю Российскую Империю, кроме Польши и Финляндии.
Именно это несомненно недемократическое "Положение" вызвало
резкую критику В. Ленина. В статье "К деревенской бедноте"
(1903 год) он писал:
"Социал-демократы требуют для народа полной свободы передвижения
и промыслов. Что это значит: свобода передвижения?.. Это значит,
чтобы и в России были уничтожены паспорта (в других государствах
давно уже нет паспортов), чтобы ни один урядник, ни один земской
начальник не смел мешать никакому крестьянину селиться и работать,
где ему угодно. Русский мужик настолько еще закрепощен чиновником,
что не может свободно перевестись в город, не может свободно уйти
на новые земли. Министр распоряжается, чтобы губернаторы не допускали
самовольных переселений: губернатор лучше мужика знает, куда мужику
идти! Мужик - дитя малое, без начальства и двинуться не смеет! Разве
это не крепостная зависимость? Разве это не надругательство над
народом?.."
Существенные изменения в сторону либерализации были внесены в паспортную
систему лишь после революции 1905 года. Указом от 8 октября 1906
года был уничтожен ряд ограничений, существовавших для крестьян
и других лиц бывших податных сословий. Местом постоянного жительства
для них стало считаться не место прописки, а место, где они живут.
Стало возможным избирать это место свободно.
Легитимационный период в РСФСР и СССР
Право человека на свободный выбор места жительства принадлежит
к числу основных и должно быть признано естественным правом. Это
право зафиксировано в статье 13 п.1 Всеобщей декларации прав человека
и в статье 12 п.1 Международного пакта о гражданских и политических
правах, который с 1976 года вступил в силу и, следовательно, имел
на территории Советского Союза статус закона. В последнем документе
это право формулируется так: "Каждому, кто законно находится
на территории какого-либо государства, принадлежит в пределах этой
территории, право на свободное передвижение и свободу выбора места
жительства".
Тщетно было бы, однако, искать какой-либо советский законодательный
акт, который бы если не гарантировал, то хотя бы декларировал это
право. Не было права свободного выбора места жительства и в последней
Конституции СССР от 7 октября 1977 года, где не забыто даже "право
на пользование достижениями культуры", хотя эта Конституция
была принята уже после вступления в силу упомянутого Пакта и должна
была быть с ним согласована.
Тем более отсутствовало упоминание об этом праве в предыдущих советских
конституциях: Конституции СССР от 5 декабря 1936 года и Конституции
РСФСР от 10 июля 1918 года. В Конституции же СССР от 31 января 1924
года вообще отсутствует раздел о каких бы то ни было правах граждан,
хотя, например, деятельности ОГПУ посвящена целая глава (даже не
статья!).
Такая забывчивость советских конституций, конечно же, не случайна.
Посмотрим, как на практике осуществлялось процитированное выше требование
"социал-демократов" - ленинцев о предоставлении "для
народа полной свободы передвижения и промыслов".
Сразу по установлении советской власти паспортная система была отменена,
однако уже весьма скоро была сделана первая попытка ее восстановления.
Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 25 июня 1919 года были введены обязательные
"Трудовые книжки", которые, так не называясь, фактически
были паспортами. Это было частью политики борьбы с так называемым
"трудовым дезертирством", неизбежным в условиях полной
разрухи и голода на территории РСФСР. IX съезд РКП(б), состоявшийся
в марте-апреле 1920 года, откровенно разъяснил эту политику в своей
резолюции:
"Ввиду того, что значительная часть рабочих, в поисках лучших
условий продовольствия... самостоятельно покидает предприятия, переезжает
с места на место... съезд одну из насущных задач советской власти...
видит в планомерной, систематической, настойчивой, суровой борьбе
с трудовым дезертирством, в частности, путем опубликования штрафных
дезертирских списков, создания из дезертиров штрафных рабочих команд
и, наконец, заключения их в концентрационный лагерь".
Трудовые книжки были особо мощным средством прикрепления рабочих
к месту еще и потому, что они единственные давали право на получение
по месту работы продовольственных карточек, без чего жить было просто
нельзя.
Окончание гражданской войны и переход к нэпу не могли не привести
к смягчению положения. В условиях жесткой закрепленности рабочей
силы за предприятиями проведение в жизнь новой экономической политики
было бы невозможным. Поэтому, начиная с 1922 года, наблюдалось резкое
изменение в отношении советской власти к паспортной системе, позволявшее
думать, что заявленные Лениным программные требования действительно
принимаются всерьез.
Законом от 24 января 1922 года всем гражданам Российской Федерации
было предоставлено право свободного передвижения по всей территории
РСФСР. Право свободного передвижения и поселения было также подтверждено
в статье 5 Гражданского кодекса РСФСР. Отсюда вполне естественным
был переход к легитимационной системе, что и было сделано декретом
ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июля 1923 года "Об удостоверении личности".
Статья 1 этого декрета воспрещала требовать от граждан РСФСР обязательное
предъявление паспортов и иных видов на жительство, стесняющих их
право передвигаться и селиться на территории РСФСР. Все эти документы,
а также трудовые книжки, аннулировались. Граждане, в случае необходимости,
могли получить удостоверение личности, однако это было их правом,
но не обязанностью. Никто не мог понуждать гражданина получать такое
удостоверение.
Положения декрета 1923 года были конкретизированы в постановлении
СНК РСФСР от 27 апреля 1925 года "О прописке граждан в городских
поселениях" и в постановлении ВЦИК и СНК СССР от 18 декабря
1927 года. Согласно этим постановлениям, как прописка, то есть регистрация
в органах власти по месту жительства, так и любой иной официальный
акт могли быть произведены по предъявлении документа любого вида:
расчетной книжки с места службы, профсоюзного билета, актовой выписки
о рождении или браке и т.п. Хотя система регистрации по месту жительства
(прописка) существовала, однако сама множественность пригодных для
этого документов исключала возможность использования прописки для
прикрепления гражданина к определенному месту жительства. Таким
образом, легитимационная система, казалось бы, восторжествовала
на территории СССР, и Малая Советская Энциклопедия 1930 года могла
в статье "Паспорт" с полным правом написать:
"ПАСПОРТ - особый документ для удостоверения личности и права
его предъявителя на отлучку из места постоянного жительства. Паспортная
система была важнейшим орудием полицейского воздействия и податной
политики в так называемом полицейском государстве... Советское право
не знает паспортной системы".
Введение в СССР паспортной системы
Однако "легитимационный" период в советской
истории оказался столь же кратким, как и период нэпа. Начавшиеся
на рубеже 20-х и 30-х годов. индустриализация и массовая насильственная
коллективизация села проводились при огромном сопротивлении народа.
Особое сильное сопротивление оказывало крестьянство, которое бежало
из разоренных и вымирающих от голода сел в города. Намеченные мероприятия
могли быть проведены только фактическим введением принудительного
труда, невозможного при легитимационной системе. Поэтому 27 декабря
1932 года, через 20 лет после написания процитированных выше ленинских
слов, ЦИК и СНК СССР издали постановление, которым в СССР вводилась
паспортная система и обязательная прописка паспортов. Под постановлением
стояли подписи М. Калинина, В. Молотова и А. Енукидзе.
Полицейский характер вводимой системы явствовал уже из самого текста
постановления, где причины введения паспортной системы разъяснялись
так:
"В целях лучшего учета населения городов, рабочих поселков,
новостроек и разгрузки этих населенных мест от лиц, не связанных
с производством и работой в учреждениях и школах и не занятых общественно-полезным
трудом... а также в целях очистки этих населенных мест от укрывающихся
кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов...".
"Укрывающиеся в городах кулацкие элементы" - это и есть
"беглые" крестьяне, а "разгрузка" городов от
"не занятых общественно-полезным трудом" - это принудительные
направления в места, где ощущается острая нехватка рабочей силы.
Главной особенностью паспортной системы 1932 года было то, что паспорта
вводились только для жителей городов, рабочих поселков, совхозов
и новостроек. Колхозники были лишены паспортов, и это обстоятельство
сразу ставило их в положение прикрепленных к месту жительства, к
своему колхозу. Уехать в город и жить там без паспорта они не могли:
согласно п.11 постановления о паспортах такие "беспаспортные"
подвергаются штрафу до 100 рублей и "удалению распоряжением
органов милиции". Повторное нарушение влекло за собою уголовную
ответственность. Введенная 1 июля 1934 года в УК РСФСР 1926 года
статья 192а предусматривала за это лишение свободы на срок до двух
лет.
Таким образом, для колхозника ограничение свободы места жительства
стало абсолютным. Не имея паспорта, он не мог не только выбрать,
где ему жить, но даже покинуть место, где его застигла паспортная
система. "Беспаспортный", он легко мог быть задержан где
угодно, хоть в транспорте, увозящем его из села.
Положение "паспортизованных" жителей городов было несколько
лучшим, но не намного. Передвигаться по стране они могли, но выбор
постоянного места жительства был ограничен необходимостью прописки,
причем паспорт стал единственно допустимым для этого документом.
При приезде на выбранное место жительства, даже при перемене адреса
в пределах одного населенного пункта, паспорт должен был быть сдан
на прописку в течение 24 часов. Прописанный паспорт был необходим
и при приеме на работу. Таким образом, механизм прописки стал мощным
инструментом регулирования расселения граждан по территории СССР.
Разрешая или отказывая в прописке, можно эффективно влиять на выбор
места жительства. Проживание без прописки каралось штрафом, а при
рецидиве - исправительно-трудовыми работами на срок до 6 месяцев
(уже упомянутая статья 192а УК РСФСР).
При этом также колоссально возросли возможности контроля за гражданами,
резко облегчился механизм полицейского сыска: возникла система "всесоюзного
розыска" через сеть "паспортных столов" - специальных
справочных центров, созданных в населенных пунктах. Государство
готовилось к "большому террору".
Большая Советская Энциклопедия 1939 года, "забыв" о том,
что 9 лет до того писала энциклопедия малая, уже заявляла вполне
откровенно:
"ПАСПОРТНАЯ СИСТЕМА, порядок административного учета, контроля
и регулирования передвижения населения посредством введения для
последнего паспортов. Советское законодательство, в отличие от буржуазного,
никогда не вуалировало классовую сущность своей П.с., пользуясь
последней в соответствии с условиями классовой борьбы и с задачами
диктатуры рабочего класса на разных этапах строительства социализма".
Паспортную систему начали вводить с Москвы, Ленинграда, Харькова,
Киева, Минска, Ростова-на-Дону, Владивостока и в течение 1933 г.
распространили на всю территорию СССР. В последующие годы она неоднократно
дополнялась и совершенствовалась, наиболее значительно - в 1940
году.
Закрепление по месту работы
Однако даже такая паспортная система не обеспечивала
для рабочих и служащих столь же прочной закрепленности, как для
колхозников. Нежелательная "текучесть" кадров сохранялась.
Поэтому в том же 1940 году паспортная система была дополнена целой
серией законодательных актов, закрепляющих рабочих и служащих еще
и по месту работы.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1940 года был
запрещен самовольный уход рабочих и служащих из государственных,
кооперативных и общественных предприятий, а также самовольный переход
с одного предприятия или учреждения на другое. За самовольный уход
устанавливалось уголовное наказание: от 2-х до 4-х лет заключения.
Для создания круговой поруки директора предприятий и начальники
учреждений, принявшие на работу такого "самовольно ушедшего"
работника, также предавались суду.
Через месяц, 17 июля 1940 года, Указом Президиума Верховного Совета
уголовная ответственность за самовольный уход с работы была распространена
также на трактористов и комбайнеров МТС. Указ Президиума ВС СССР
от 19 октября 1940 года установил уголовную ответственность инженеров,
техников, мастеров и квалифицированных рабочих за отказ подчиниться
решению администрации о переводе их с одного предприятия на другое:
теперь эти категории лиц могли в любое время быть переселены насильственно
в любое место и поставлены на любую работу (в пределах их квалификации).
В последние дни этого же года, 28 декабря, Указ ПВС СССР прикрепил
к школам ФЗО, ремесленным и железнодорожным училищам их учащихся,
установив за самовольный уход из школы заключение в трудовую колонию
на срок до 1 года. Даже детская хитрость - вести себя плохо, чтобы
директор сам тебя исключил, - не помогала. За такое поведение был
предусмотрен также 1 год трудовой колонии.
Теперь закрепление было полным. Практически никто в СССР уже не
мог выбирать по своему желанию ни места жительства, ни места работы
(вспомним ленинские "передвижение и промыслы"). Исключение
составляли лишь немногочисленные лица "свободных" профессий
да партийно-государственная элита (хотя, пожалуй, для нее-то закрепление
было подчас еще более полным: через партийную дисциплину).
Перечисленные указы отнюдь не были мертвыми. Судебная статистика
не публиковалась, однако по разным неофициальным оценкам число осужденных
по этим указам составляет от 8 до 22 миллионов человек. Даже если
верна минимальная цифра, количество все равно впечатляющее.
Стоит отметить особо следующую деталь: согласно утверждению первого
из этой серии указов, инициатива принятия закрепляющего тружеников
закона принадлежит ВЦСПС - организации, долженствовавшей стоять
на страже интересов трудящихся.
Уголовная ответственность за самовольный уход с работы была отменена
только через 16 лет, Указом ПВС СССР от 25 апреля 1956 года, хотя
после смерти И. Сталина перечисленные выше законы практически мало
применялись. Известен, впрочем, рецидив применения этих законов
в связи с насильственным направлением граждан на целину.
Паспортная система после смерти Сталина
Если прикрепленность к месту посредством такой своеобразной
системы "трудового законодательства" после смерти И. Сталина
ослабла, то в отношении паспортной системы никаких принципиальных
изменений не произошло. Новое "Положение о паспортах"
было утверждено Советом Министров СССР постановлением от 21 октября
1953 года, однако оно во всех основных чертах подтвердило уже установившуюся
паспортную систему, отличаясь от нее лишь в деталях.
Был несколько расширен список местностей, где граждане были обязаны
иметь паспорта. Кроме городов, районных центров и поселков городского
типа паспорта вводились по всей территории прибалтийских республик,
Московской области, ряда районов Ленинградской области и в пограничных
районах СССР. Жители большей части сельских местностей по-прежнему
были лишены паспортов и не могли без них покидать место жительства
более чем на 30 дней. Но и при краткосрочном выезде, например, служебной
командировке, требовалось получение специальной справки в сельсовете.
Для паспортизованных граждан был сохранен режим прописки. Прописке
подлежали все лица, сменившие место жительства хотя бы временно,
на срок выше 3 суток. Вводилось понятие временной прописки (при
сохранении постоянной по месту жительства). Паспорт во всех случаях
должен был быть сдан на прописку в суточный срок и прописан в городах
не позднее 3 суток со дня прибытия, а в сельских местностях - не
позднее 7 суток. Постоянно прописаться можно было только при наличии
штампа о выписке с предыдущего места жительства.
Важным новым ограничением было введение в текст "Положения"
так называемой "санитарной нормы", когда необходимым условием
прописки являлось наличие в данном жилище некоего минимума жилплощади
на каждого жильца. Норма эта была разной в разных городах. Так,
в РСФСР и в ряде других республик она равнялась 9 кв. м., в Грузии
и Азербайджане - 12 кв. м., на Украине - 13,65 кв. м. Были различия
и внутри одной республики. Так, в Вильнюсе норма была повышенной
по сравнению со всей Литвой и составляла 12 кв. м. В Москве, напротив,
норма была понижена: 7 кв. м. Если площадь была ниже указанных норм,
прописка не разрешалась.
Любопытно, что для прописки и для регистрации гражданина на "улучшение
жилплощади" нормы были разные. Так, гражданин мог просить о
новой жилплощади в Москве, только если на каждого жильца приходилось
не более 5 кв. м., в Ленинграде - 4,5 кв. м., в Киеве - 4 кв. м.
В условиях хронического недостатка жилплощади "санитарная норма"
стала действенным инструментом регулирования размещения населения.
Жилья всегда не хватало, и отказывать в прописке было очень просто.
Лица, которым было отказано в прописке, обязаны были в трехдневный
срок покинуть населенный пункт. Об этом им объявлялось в милиции
под расписку.
Разумеется, сохранена была и уголовная ответственность за нарушение
паспортного режима. Статья 192а УК РСФСР не претерпела изменений.
Введены были и административные наказания должностных лиц за прием
на работу лиц без прописки (штраф до 10 рублей), управдомов, комендантов
общежитий, домовладельцев и т.п. за допущение проживания без прописки
(штраф до 100 руб., а в Москве - до 200 рублей) и т.д. Все эти лица
при повторных нарушениях подпадали также под действие статьи 192а
УК РСФСР.
Позднее, с введением новых уголовных кодексов (в 1959-1962 годах
в разных республиках), мера наказания за нарушение паспортного режима
была изменена. Проживание без паспорта или без прописки стало теперь
караться лишением свободы на срок до 1 года или исправительно-трудовыми
работами на тот же срок, или же штрафом. При этом необходимым условием
стало не менее чем троекратное нарушение паспортных правил (в первый
и во второй раз нарушения карались административно - штрафом). Некоторое
смягчение выразилось в том, что лица, попустительствующие нарушениям
паспортного режима, отныне стали подвергаться только административно
налагаемому штрафу. Уголовная ответственность для них отменялась.
Поскольку по обвинениям такого рода легко было сфабриковать уголовные
дела, они часто использовались для преследования инакомыслящих,
а особенно бывших политзаключенных, юридическое положение которых
было особенно уязвимо. Из наиболее известных примеров можно указать
на осуждение Анатолия Марченко на 2 года лагерей в 1968 году и Иосифа
Бегуна на 3 года ссылки в 1978 году. Первый был арестован сразу
после написания им открытого письма в поддержку Пражской весны,
второй - около здания, где шел суд над Ю. Орловым. Оба эти бывшие
политзаключенные были формально осуждены за нарушение паспортного
режима.
"Режимные города"
Кроме основных положений, заключавшихся в "Положении
о паспортах", были приняты еще многочисленные постановления,
ограничивающие свободу поселения. Появилось понятие так называемых
режимных городов, где прописка регулировалась особенно строго. К
их числу относились Москва, Ленинград, столицы союзных республик,
крупные промышленные и портовые центры (Харьков, Свердловск, Одесса
и т.п.). Принято было постановление о прекращении строительства
в этих городах новых фабрик и заводов, чтобы, в дополнение к административным
мерам, уменьшать тягу населения в крупные центры. Но главным регулирующим
методом оставались по-прежнему административные ограничения.
В Москве, например, исполком Моссовета принял 23 марта 1956 года,
через месяц после XX съезда КПСС, постановление №16/1 об усилении
паспортного режима в г. Москве. Через два года, в июне 1958 года,
на ту же тему было принято новое постановление. Оно требовало от
органов МВД усилить уголовное преследование нарушителей паспортного
режима, выявлять и высылать их Москвы, аннулируя их прописку, лиц,
"уклоняющихся от общественно-полезного труда", не разрешать,
даже внутри Москвы, проживать не по месту постоянной прописки и
т.д. От Министерства обороны требовалось не направлять в Москву
демобилизованных военнослужащих. От Министерства высшего и среднего
специального образования СССР - распределять в Москву молодых специалистов
только из числа уже проживающих в Москве. Предусматривался и ряд
других мер.
Аналогичные постановления были приняты и в других городах. 25 июня
1964 года особый статус Москвы был закреплен даже специальным постановлением
Совета Министров СССР №585, на основе которого было утверждено "Положение
о прописке и выписке населения в г. Москве".
Секретные инструкции, разосланные во исполнение этих постановлений
в ведающие пропиской органы МВД, практически запретили прописку
новых лиц в режимных городах. Однако так как вскоре ход естественного
развития этих городов привел к несоответствию между спросом и предложением
рабочей силы, была введена система "лимитов прописки".
Отдельные предприятия получали право прописать в данном городе (например,
в Москве) определенное число лиц в течение года в пределах установленной
квоты. В огромном большинстве это были предприятия военной промышленности
либо просто имеющие военное значение, однако встречались и забавные
исключения из этой закономерности. Так, в Москве стали прописывать
рабочих-строителей ввиду нехватки рабочих рук на стройках столицы.
Другое неожиданное исключение составили дворники. Забегая вперед,
отметим, что в перестроечное время систему "лимитов" пытались
отменить (не отменяя самих ограничений на прописку). Результат был
предсказуем: "лимиты" вновь потихоньку появились, сначала
для "Метростроя", а потом и для других организаций.
Перевод Москвы и других крупных городов в разряд "режимных"
быстро привел к патологическому искажению структуры рабочей силы
не только в самих этих центрах, но и на периферии, где таких ограничений
не было. Москвичи-специалисты, в особенности молодые специалисты
- выпускники вузов, стали пытаться любыми средствами остаться в
Москве, понимая, что, однажды уехав, более они туда не вернутся.
Статья 306 Гражданского кодекса устанавливала, что при отъезде лица
с места постоянной прописки на срок более 6 месяцев оно автоматически
теряет право на эту прописку (за исключением случаев так называемого
"бронирования" площади при выезде за границу или по вербовке
в районы Крайнего Севера). В результате периферия стала быстро ощущать
недостаток квалифицированных специалистов, которые могли бы туда
приехать, не будь они скованы боязнью навсегда потерять Москву или
другой крупный центр.
Целью введения системы "режимных городов" было, по-видимому,
прежде всего стратегическое рассредоточение населения, предотвращение
появления мегаполисов. Второй целью было справиться с серьезным
жилищным кризисом в городах. Третьей - последней по счету, но не
по важности - было установление контроля над нежелательными элементами
в городах-"витринах", посещаемых иностранцами.
Такой контроль был впервые введен еще в сталинский период, в 30-е
годы, когда неопубликованные инструкции ввели ограничения для лиц,
отбывших заключение по печально знаменитой статье 58 УК РСФСР (а
в ряде случаев и для членов их семей), а также для отбывших наказание
за тяжкие преступления (хотя бы и не политические). Однако главным
объектом, на который были направлены эти инструкции, были все же
жертвы 58-й статьи. Возникло до сих сохранившееся в русском языке
понятие 101-го или 105-го километра (помните, в "Поэме без
героя" у Ахматовой: "стопятницы"): ближе этого расстояния
к Москве и другим крупным центрам упомянутым лицам селиться было
воспрещено. Поскольку все же естественная тяга к родным, оставшимся
в городах, да и просто к культурным центрам побуждала людей селиться
как можно ближе к ним, вскоре вокруг Москвы, Ленинграда и других
городов образовались целые пояса, населенные бывшими лагерниками,
которые в те времена в СССР насчитывались миллионами.
Освободившиеся из лагерей получали паспорта как все прочие граждане,
и необходимо было их как-то выделить из общего ряда, чтобы контролировать
их расселение. Это было сделано с помощью системы шифров. Паспорт
имел двухбуквенную серию и числовой номер. Буквы серии составляли
особый шифр, хорошо известный работникам паспортных столов и отделов
кадров предприятий, хотя сам владелец паспорта ни о чем не догадывался
(система шифров была секретной). По шифру можно было судить не только
о том, был ли владелец паспорта в заключении или нет, но и о причине
заключения (политическая, хозяйственная, уголовная статья и т.д.).
Инструкции 50-х гг. расширили и усовершенствовали систему контроля
над нежелательными элементами. К их числу отнесены были новые категории
граждан, среди них особое место заняли так называемые "тунеядцы".
"Реформы" 70-х годов
В таком виде паспортная система и система прописки просуществовали
до 70-х годов В 1970 году возникла небольшая лазейка для непаспортизированных,
приписанных к земле колхозников. В принятой в этом году "Инструкции
о порядке прописки и выписки граждан исполкомами сельских и поселковых
Советов депутатов трудящихся", утвержденной приказом МВД СССР,
была сделана внешне незначительная оговорка: "В виде исключения
разрешается выдача паспортов жителям сельской местности, работающим
на предприятиях и в учреждениях, а также гражданам, которым в связи
с характером выполняемой работы необходимы документы, удостоверяющие
личность".
Этой оговоркой и стали пользоваться все те - особенно молодежь,
- кто любыми средствами готов был бежать из разоренных деревень
в мало-мальски обеспеченные города. Но лишь в 1974 году началась
поэтапная законная отмена крепостного права в СССР.
Новое "Положение о паспортной системе в СССР" было утверждено
постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974 года за
№677. Самое существенное отличие его от всех предыдущих постановлений
- это то, что паспорта стали выдавать всем гражданам СССР с 16-летнего
возраста, впервые включая и жителей села, колхозников. Полная паспортизация
началась, однако, лишь 1 января 1976 года и закончилась 31 декабря
1981 года. За шесть лет в сельской местности было выдано 50 миллионов
паспортов.
Тем самым колхозники были хотя бы уравнены в правах с жителями городов.
Однако самый режим прописки новое "Положение о паспортах"
оставило практически неизменным. Чуть более либеральными стали сроки.
Так, при поселении на срок менее 1,5 месяцев стало возможным жить
без прописки, но с обязательной записью в домовой книге (ведшейся
в СССР на каждое жилое строение). Различие здесь состояло в том,
что для такой записи не требовалось специального разрешения властей.
Срок сдачи документов на прописку увеличился от 1 до 3 суток. Лица,
которым отказано в прописке, теперь должны были покинуть данный
населенный пункт не в 3, а за 7 дней.
Все прочее осталось без изменений, включая уголовную ответственность
за нарушение правил прописки. "Положение" также впервые
открыто зафиксировало ранее существовавшие инструкции об особом
режиме пограничных районов: для прописки в них стало необходимо
получать в органах МВД специальное разрешение еще до въезда в этот
район. Это, правда, практиковалось и ранее, но в открытой печати
не объявлялось.
Одновременно с новым "Положением о паспортной системе"
Совет Министров СССР принял постановление "О некоторых правилах
прописки граждан" (№678 от 28 августа 1974 года). Первые четыре
пункта этого постановления были опубликованы, следующие шесть имели
гриф "не для печати".
В опубликованной части постановления основным был первый пункт,
несколько смягчающий ограничения на прописку. В этой части постановление
разрешало прописку в городах и поселках городского типа целой категории
граждан, независимо от того, удовлетворяет площадь санитарной норме
или нет. Так, было разрешено прописывать мужа к жене и наоборот,
детей к родителям и наоборот, братьев и сестер - друг к другу, демобилизованных
из армии - на жилплощадь, где они проживали до призыва в армию,
отбывших наказание - на жилплощадь, где они проживали до ареста
и т.д. Эти смягчения были продиктованы необходимостью устранить
хотя бы наиболее варварские ограничения, приводившие раз за разом
к прямому разрушению семейных связей. Такие смягчающие оговорки
уже приходилось вводить задним числом даже в текст предыдущего,
1953 года, "Положения о паспортах" (Постановление СМ СССР
№1347 от 3 декабря 1959 года). Здесь же они были введены в основной
текст с самого начала.
Очистка от "нежелательных элементов"
Однако основной пункт неопубликованной части, пункт
5, тут же устанавливал изъятия из этого "либерального"
постановления, исключавшие, в частности, для бывших политзаключенных
возможность вернуться на прежнее место жительства, если оно, по
тем или иным соображениям, должно быть очищено от "нежелательных
элементов":
"Установить, что лица, признанные судом особо опасными рецидивистами,
и лица, отбывшие наказание в виде лишения свободы или ссылки за
особо опасные государственные преступления бандитизм, действия,
дезорганизующие работу исправительно-трудовых учреждений, массовые
беспорядки, нарушение правил о валютных операциях при отягчающих
обстоятельствах, хищение государственного и общественного имущества
в особо крупных размерах, разбой при отягчающих обстоятельствах,
умышленное убийство при отягчающих обстоятельствах, изнасилование,
совершенное группой лиц или повлекшее особо тяжкие последствия,
а равно изнасилование несовершеннолетней, посягательство на жизнь
работника милиции или народного дружинника, распространение заведомо
ложных измышлений, порочащих советский государственный и общественный
строй, не подлежат прописке до погашения или снятия в установленном
порядке судимости в городах, районах и местностях, перечень которых
определен решениями Правительства СССР".
Обращает на себя внимание, что под действие этого пункта подпадали
не только так называемые "особо опасные государственные преступники",
но и лица, отбывшие наказание по статье 190-1 УК РСФСР (до этого
постановления на них таких ограничений формально не накладывалось).
Перечень мест, закрытых для бывших политзаключенных, естественно,
не был опубликован. Известно, однако, что в него входили Москва
и Московская область, Ленинград и ряд районов Ленинградской области,
столицы союзных республик и ряд крупных промышленных центров, пограничные
районы СССР и, по-видимому, еще целый ряд местностей, четко не определенных
(насколько можно судить по практике, решение о запрете на проживание
бывших политзаключенных могло приниматься местными властями).
Это постановление подтвердило и окончательно закрепило формально
существовавшую и ранее практику изгнания инакомыслящих из крупных
культурных центров с целью уменьшить их влияние, а также не допускать
их возможных контактов с иностранными гражданами, которым, в свою
очередь, нельзя было без специального разрешения посещать глубинные
районы СССР. Изгнание из крупных центров инакомыслящих, у которых
остались там семьи и друзья, также стало важным инструментом внесудебных
репрессий.
Запрет на прописку в Москве и других крупных городах для освободившихся
из заключения продолжался и позднее. Более того, для этой категории
лиц вводились новые ограничения. Так, в августе 1985 года Совет
Министров СССР принял новое постановление (№736) о внесении изменений
и дополнений в упоминавшееся уже старое постановление 1964 года
о прописке в Москве (№585). В нем, в пункте 27, было указано: "Не
подлежат прописке в Москве: а) граждане, отбывшие лишение свободы,
ссылку или высылку за преступления, предусмотренные статьями..."
Далее шел список статей Уголовного кодекса, резко расширенный по
сравнению с тем, что приведен выше. Более того, бывшим зэкам стало
невозможно не только жить в Москве, но даже посещать ее: "Лицам,
которые в соответствии с п. 27 настоящего Постановления не подлежат
прописке в г. Москве, въезд в Москву разрешается при наличии уважительных
причин на срок не более 3-х суток, если они имеют прописку в другой
местности. Условия и порядок выдачи разрешения на въезд в г. Москву
указанным лицам определяется МВД СССР".
Под паспортные ограничения со времени издания этого постановления
в Москве подпало более 60 тысяч человек. Но Москва - лишь один из
закрытых для бывших заключенных городов. Такие же (или чуть смягченные)
ограничения были введены еще более чем в 70 городах и населенных
пунктах страны.
Конец прописки?
Первое смягчение в этом отношении было сделано 10 февраля
1988 года, когда Моссовет принял постановление, по которому лица,
отбывшие срок заключения "за тяжкие преступления", если
они были осуждены впервые, могут быть теперь прописаны в Москве
у своих супругов или родителей. Затем начались смягчения явочным
порядком, в связи со все более развивавшимся в стране параличом
власти. Хотя запрет на посещение Москвы бывшими зэками отменен не
был, никто их в Москве более не вылавливал, а многие даже жили постоянно
без прописки. Завершилось все это принятием Советом Министров СССР
8 сентября 1990 года постановления №907 "О признании утратившими
силу некоторых решений Правительства СССР по вопросам прописки граждан",
которое сняло для возвращающихся из мест заключения все ограничения
по прописке на прежнем месте жительства.
Позднее было сделано несколько косметических послаблений в режиме
московской прописки. 11 января 1990 года Совет Министров СССР разрешил
прописку в Москве уволенных в запас военнослужащих, если они до
призыва имели жилье в столице. В упомянутом постановлении №907 было
отменено целых 30 ограничительных решений предыдущих лет о прописке
в Москве и других городах. Была снята секретность с подзаконных
актов о прописке (после того как Комитет конституционного надзора
подготовил заключение "О несоответствии запретов на опубликование
правил о прописке положениям международных Пактов о правах человека").
26 октября 1990 года появилось, наконец, заключение Комитета по
конституционному надзору Верховного Совета СССР. В заключении признавалось,
что "регистрационная функция прописки не противоречит законам
СССР и общепризнанным международным нормам, однако ее разрешительный
порядок препятствует реализации гражданами основополагающих прав
- на свободу передвижения, труд и образование". Вместе с тем,
как подчеркнул член комитета Михаил Пискотин, сразу отменить институт
прописки в целом не представлялось возможным из-за огромного дефицита
жилья в стране. Переход от разрешительного к регистрационному порядку
прописки, согласно М. Пискотину, должен был происходить "поэтапно,
по мере формирования рынков жилья и рабочей силы".
Рынок этот формировался быстрее, чем ожидали члены Комитета по конституционному
надзору. Формально неотмененная, прописка быстро начала отмирать
de facto. Милиция фактически утратила возможность осуществлять контроль
за режимом прописки. Новые рыночные отношения в этом уже не нуждались.
Процесс завершился, наконец, и формальным актом - принятием Закона
о свободе передвижения. Остается надеяться, что нынешние конвульсивные
меры столичных властей и иное сопротивление муниципальных властей
на местах - лишь последние рецидивы тоталитарного режима.
Гражданам Российской Федерации рекомендуется не исполнять антиконституционных
решений о режиме прописки любых муниципальных властей. В случаях
возникновения конфликтов необходимо обращаться в суд.
Согласно статье 18 новой Конституции РФ "права и свободы человека
и гражданина являются непосредственно действующими". Их должен
непосредственно защищать суд.
Дополнительный материал
В последние двадцать лет байка о бедных колхозниках, превращённых кровавым сталинским режимом в крепостных крестьян, набила оскомину. Навязла в зубах и мулька о добром Хрущёве, разрешившим выдавать крестьянам паспорта. Дескать, Сталин запретил крестьянам уходить из деревень в города, не выдавая им удостоверение личности.
Распространяющие этот шизофренический бред трепачи, не только не могут показать какой-либо правовой или нормативный акт, подтверждающий их точку зрения, но отказываются объяснять, зачем советской власти, отчаянно нуждавшейся в рабочих руках на великих стройках, саму себя наказывать. (За годы советской власти образовалось 1300 городов, то есть 200% от дореволюционного количества; между тем, как за такой же срок, примерно в 75 лет, до революции, прирост составил всего 10%.
Масштаб урбанизации составил 60% от общего числа; к моменту революции 20% жили в городах, 80% - в деревне, а к 1991 году 80% в городах, 20% в деревне.)Каким образом, и когда перешли 60% населения целой страны из села в город, если их не пускали, шизофреники оставляют без ответа. Что ж, давайте поможем им разобраться.
Совет Народных Комиссаров СССР
Постановление
О выдаче гражданам Союза ССР паспортов на территории Союза ССР
На основании статьи 3 Постановления ЦИК и СНК Союза ССР от 27 декабря 1932 г. об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов (С. З. СССР, 1932, № 84, ст. 516) Совет народных комиссаров Союза ССР постановляет:
1. Паспортную систему ввести для всего населения городов, рабочих поселков, населенных пунктов, являющихся районными центрами, а также на всех новостройках, на промышленных предприятиях, на транспорте, в совхозах, в населенных пунктах, где расположены МТС, и в населенных пунктах в пределах 100-километровой западно-европейской пограничной полосы Союза ССР.
2. Граждане, постоянно проживающие в сельских местностях (кроме предусмотренных в ст. 1 настоящего Постановления и установленной полосы вокруг Москвы, Ленинграда и Харькова), паспортов не получают. Учет населения в этих местностях ведется по поселенным спискам сельскими и поселковыми советами под наблюдением районных управлений рабоче-крестьянской милиции.
3.В тех случаях, когда лица, проживающие в сельских местностях, выбывают на длительное или постоянное жительство в местности, где введена паспортная система, они получают паспорта в районных или городских управлениях рабоче-крестьянской милиции по месту своего прежнего жительства сроком на 1 год.
По истечении годичного срока лица, приехавшие на постоянное жительство, получают по новому месту жительства паспорта на общих основаниях.
Председатель СНК Союза ССР
В.МОЛОТОВ (СКРЯБИН)
Управляющий делами СНК Союза ССР
И.МИРОШНИКОВ
Вышеприведённый документ регламентирует получение паспорта жителем сельской местности при переезде в город. Никаких препятствий не указано. Согласно пункту 3, жители села решившие переехать в город, просто получают паспорта по новому месту жительства. Есть так же и ещё один документ, вводящий уголовную ответственность для руководителей, препятствующих отходу крестьян в города на временные работы.
Постановление СНК СССР от 16 марта1930 г. об устранении препятствий к свободному отходу крестьян на отхожие промысла и сезонные работы
206. Об устранении препятствий к свободному отходу крестьян на отхожие промысла и сезонные работы.
В некоторых местностях Союза ССР местные органы власти, а также колхозные организации препятствуют свободному отходу крестьян, в особенности колхозников, на отхожие промысла и сезонные работы.
Такие самочинные действия, срывая выполнение важнейших хозяйственных планов (строительство, лесозаготовки и друг.), причиняют большой вред народному хозяйству Союза ССР.
Совет Народных Комиссаров Союза ССР постановляет:
1. Решительно воспретить местным органам власти и колхозным организациям каким бы то ни было образом препятствовать отходу крестьян, в том числе и колхозников, на отхожие промысла и сезонные работы (строительные работы, лесозаготовки, рыбные промысла и т. п.).
2.Окружные и районные исполнительные комитеты, под личной ответственностью их председателей, обязаны немедленно установить строгое наблюдение за проведением в жизнь настоящего постановления, привлекая его нарушителей к уголовной ответственности.
Председатель СНК Союза ССР А. И. Рыков.
Управляющий Делами СНК Союза ССР и СТО Н. Горбунов.
Следует отметить, что Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17.03.1933 «О порядке отходничества из колхозов», устанавливалось, что колхозник, самовольно, без зарегистрированного в правлении колхоза договора с «хозорганом» — предприятием, куда он устраивался на работу, покинувший колхоз, подлежит исключению из колхоза. То есть, никто его насильно в колхозе не держал, как не держал и в деревне. Очевидно, что паспортная система рассматривалась советской властью как обременение. Советская власть хотела уйти от неё, поэтому освободила от паспортов основную часть, - крестьян. Не выдача им паспортов было привилегией, а не ущемлением.
Для прописки колхозникам паспорт не требовался. Более того, крестьяне имели право проживать без прописки в случаях, когда остальные категории граждан обязаны были прописываться. Например, Постановление СНК СССР от 10.09.1940 № 1667 «Об утверждении Положения о паспортах»устанавливало, что колхозники, единоличники и другие лица проживающие в сельской местности, где не введена паспортная система, прибывающие в города своей области на срок до 5 суток проживают без прописки (остальные граждане, кроме военнослужащих, также не имевших паспортов, обязаны были прописаться в течение 24 часов). То же постановление освобождало колхозников и единоличников, временно работающих в период посевной или уборочной кампании в совхозах и МТС в пределах своего района, хоть бы там и была введена паспортная система, от обязанности проживать с паспортом.
Вот так ещё одна гнусная буржуазная клевета на советское общество, при соприкосновении с фактами, развалилась как гнилой пень.
