Актуальность темы исследования определяется назревшей необходимостью обобщить с документоведческих и архивоведческих 1 позиций опыт работы с обращениями граждан в государственных органах власти и выработать предложения по совершенствованию процессов работы с ними. I

Актуальна тема и в связи с непрерывно возрастающим интересом в целом к архивным документам России, в частности - к документам, характеризующим отношения рядовых граждан и государства.1 Обращения граждан являются важнейшими источниками по истории нашего общества. Это влечет за собой необходимость создания реальных возможностей научно обоснованного отбора обращений в состав Архивного фонда I Российской Федерации для сохранения массивов обращений граждан, формирования на их основе комплексов и коллекций и развития справочного аппарата к этим документам.

Актуальность темы определяется также принятием в 2006 году Федерального закона об обращениях граждан1, который установил порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления. Закон юридически закрепил провозглашенное Конституцией Российской Федерации право гражданина {России на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. I

Однако принятие данного законодательного акта актуализирует разработку нормативно-методических основ его реализации, в том числе нормативно-методических документов, регламентирующих документационное обеспечение этой деятельности.

В последнее десятилетие в России активно формируется новое правовое государство, и в этих условиях работа с обращениями граждан в I органах государственной власти должна быть направлена на достижение «информационной открытости» деятельности государственных структур и

1 Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 19. - Ст. 2060. совершенствование диалога гражданина и государства. Вопросы организации работы с обращениями граждан в органах государственной власти в настоящее время приобретают в связи с этим особую актуальность по причине все более широкого распространения новейших информационных и коммуникационных технологий, когда в перспективе «предусматривается обеспечить возможность регистрации поступивших обращений заявителей в системе электронного документооборота соответствующего федерального органа исполнительной власти. и автоматического формирования выписки из электронного журнала регистрации и контроля за обращениями заявителей.»2. В достаточно близкий период времени коренные изменения в отношения «гражданин - государство» внесет формирование «электронного правительства», которое будет способно оказать квалифицированную помощь гражданам через систему информационно-справочной поддержки взаимодействия граждан с государственными органами и предоставления государственных услуг на основе многофункциональных центров3.

На первый план в настоящее время выходят вопросы наполнения работы с обращениями граждан качественным содержанием, повышения ее действенности и эффективности; актуальны также вопросы выработки и применения единых подходов к организации этого процесса и его совершенствования. Изложенные выше обоснования позволили определить тему исследования: «Организация работы с обращениями граждан в органах государственной власти и их отбор на государственное хранение (начало 1990-х гг. - настоящее время)».

Степень научной разработанности проблемы исследования. В исследовании кратко рассматриваются основополагающие документы советского государства, которые организационно регламентировали работу органов государственной власти с обращениями граждан с 1918 по 1990-е гг. XX столетия. Более подробно анализируется организация работы с

2 Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р // СЗ РФ. - 2008. - № 20. -Ст. 2372.-С. 6530.

3 Там же. С. 6528-6531. обращениями граждан в период с начала 1990-х гг. по настоящее время, то есть когда осуществлялась и продолжает осуществляться перестройка всего, социально-политического и экономического уклада жизни страны.

Заметное место в работах, показывающих насколько содержательно и подробно можно исследовать особенности деятельности государственных органов власти в работе с обращениями граждан, занимают две монографии М.А. Миронова. Обе монографии посвящены главным образом правовым аспектам работы с обращениями граждан, однако в них рассматриваются и вопросы организации этой работы и ее процедуры. Первая монография вышла под названием «Власть и народ: обратная связь»4. Главное внимание в ней уделено вопросам нормативно-правового обеспечения и организации рассмотрения обращений граждан в России; анализируется также зарубежный опыт работы с письмами. Вторая монография М.А. Миронова -«Обращения граждан как элемент системы защиты прав человека и основных свобод: право и практика»5. Основной объект исследования - обращения граждан - показан как средство защиты и реализации прав и свобод человека при помощи государственных органов. Монография содержит также обобщенный опыт работы с обращениями граждан в Российской Федерации за период с 1994 по 1998 годы. Автор монографий - руководитель подразделений по работе с обращениями граждан в Совете Министров Российской Федерации, позднее в Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан6.

К другим исследованиям по заданной проблематике следует отнести диссертационную работу Л.В. Потаповой7, тема которой формально находится близко к предпринятому нами исследованию. Однако и выбранный для анализа исторический период (60-е - начало 80-х годов

4 Миронов М.А. Власть и народ: обратная связь (в авторской редакции). - М. : Юридическая литература, 1999. - 312 с. Второе издание книги вышло в 2002 г.

5 Миронов М.А. Обращения граждан как элемент системы защиты прав человека и основных свобод: право и практика (в авторской редакции). - М. : Юридическая литература, 2001.-392 с.

6 Миронов М.А. Обращения граждан как конституционно-правовой институт. Проблемы реализации: дис. . д-ра юрид. наук / РАГС. - М., 2002.

7 Потапова Л.В. Организация работы с обращениями граждан в Исполкоме Моссовета и их влияние на его деятельность (1960 - начало 1980-х гг.): автореф. дис. . канд. ист. наук / ИАИ РГГУ. - М., 1989.-28 с. прошлого века), и орган исполнительной власти (Исполком Моссовета), и время защиты диссертации (1989 год) - отдалено от современных реалий.

Пониманию значения и влияния обращений граждан на работу министерства служит диссертация Н.Е. Усковой, в которой рассматривается организация работы с обращениями граждан и ее особенности, а также о поднимается проблема изменения социального статуса гражданина России.

Представляли интерес статьи разных авторов по юридическому обоснованию отдельных положений, опубликованные во время обсуждения проекта закона об обращениях граждан. В частности, Д.В. Замышляев высказывает мнение о предоставлении возможности обращаться в высшие органы власти не только гражданам России, но гражданам других стран и лицам без гражданства9. Заслуженный юрист Российской Федерации В. Гаршин отмечает несовершенство законодательства новой России в силу того, что оно регламентирует порядок разрешения предложений, заявлений и жалоб (то есть обращений), поступающих только от граждан и только в адрес государственных и общественных органов или к должностным лицам государственных предприятий, учреждений и общественных организаций. И это тогда, когда в связи с приватизацией подавляющее большинство предприятий уже не являются государственными, когда их руководители и другие работники, осуществляющие управленческие функции, не относятся к категории должностных лиц10.

В рамках исследования документационного обеспечения работы с обращениями граждан основное внимание уделялось научно-методическим разработкам Всероссийского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) нового периода, которые использовались для формирования нормативно-методической базы документационного обеспечения работы с обращениями и для решения

8 Ускова Н.Е. Институциональное обеспечение социальной активности пожилых людей (геронто-социологический анализ): автореф. дис. канд. социол. наук/ МГСУ. - М., 2000.

9 Замышляев Д.В. Реализация гражданами права на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2003. - № 4. - С. 43-47.

10 Гаршин В. Нужен закон "Об обращениях граждан" // Российская юстиция. - 2004. - № 6. - С. 2-3. архивоведческих задач. Подробно проанализированы также те работы монографии, диссертации, материалы научно-практических конференций, статьи), в которых рассматривались данные вопросы.

Изучению исследуемой проблемы способствовали материалы научнопрактических конференций, в которых находилось множество интересных идей и анализ практического опыта по тематике данного исследования11.

Широко использовались публикации по исследуемой проблеме журналов «Делопроизводство», «Секретарское дело», «Отечественные

12 архивы», «Вестник архивиста» . Обзор статей показывает, что некоторые элементы, важные для организации работы с обращениями граждан, освещены с документоведческих, архивоведческих позиций недостаточно. Такими, в частности, являются вопросы: документирования «исполнения» обращений, их оценки, отбора и анализа, экспертизы и выборки обращений граждан с целью передачи на государственное хранение, специфики

11 Документация в информационном обществе: унификация и стандартизация межведомственного и корпоративного документооборота: докл. и сообщ. на IX Междунар. науч.-практ. конф., 5-6 дек. 2002 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2003. - 264 е.; Документация в информационном обществе: парадигмы XXI века: докл. и сообщ. на X Междунар. науч.-практ. конф., 25-26 нояб. 2003 г., г. Москва / Федер. арх. аг-во, ВНИИДАД. - М., 2004. - 350 е.; Документация в информационном обществе: административная реформа и управление документацией: докл. и сообщ. на XI Междунар. науч.-практ. конф., 23-25 нояб. 2004 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2005. - 368 е.; Документация в информационном обществе: законодательство и стандарты: докл. и сообщ. на XII Междунар. науч.-практ. конф., 22-23 нояб. 2005 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2006. - 464 е.; Документация в информационном обществе: современные технологии документооборота: докл. и сообщ. на XIII Междунар. науч.-практ. конф., 22-23 нояб. 2006 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2007. - 360 е.; Документация в информационном обществе: управление документацией как сфера профессиональной деятельности: докл. и сообщ. на XIV Междунар. науч.-практ. конф., 20-21 нояб. 2007 г. / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2008. - 304 е.; Документация в информационном обществе: электронное делопроизводство и электронный архив: докл. и сообщ. на VI междунар. науч.-практ. конф., 24-25 нояб. 1999 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД, РОИА. - М., 2000. -240 с.

12 Например: Алексеева Е.В., Афанасьева Л.П., Бурова Е.М., Осичкина Г.А. Научные основы оценки и отбора документов // Делопроизводство. - 2003. - № 1; Андреева Л.С. Экспертиза ценности писем и заявлений граждан в бывшие партийные органы Московского региона // Отеч. архивы. - 1999. - № 3; Вялова Л.М. Законодательное регулирование работы с обращениями граждан в городе Москве // Секретарское дело. - 1999. - № 4; Емышева Е.М., Мосягина О.В. Законодательно-нормативные акты о работе с обращениями граждан // Секретарское дело. - 1997. - № 1; Жукова М.П. Взгляд на отбор документов на хранение с точки зрения повторения информации // Вестн. архивиста. - 2006. - № 6 (96); Пащенко В.Г. Как проанализировать документ (методы анализа документов) // Секретарское дело. - 2001. - № 3; Плешкевич Е.А. Объект и предмет исследования в документоведении: сравнительный анализ // Делопроизводство. - 2007. - № 4; Сокова А.Н. Понятие вида в документоведении (документная систематика) // Делопроизводство. - 2002. - № 3; Химина Н.И. О современном состоянии методического обеспечения работы с историко-биографической документацией // Вестн. архивиста. - 2001. - № 4-5; Черешня А.Г. Стратегия формирования Архивного фонда Российской Федерации // Отеч. архивы. -2003. - №5. нормативных документов - тематических классификаторов, нормативов времени на обработку обращений. Важное место в разработке темы занимали отдельные работы по документоведению как монографического, так и практически-прикладного плана13.

Архивоведческий аспект исследуемой проблемы отражен в материалах научных конференций под общим названием «Архивоведение и источниковедение отечественной истории. Проблемы взаимодействия на современном этапе»14, других (тематических) конференциях15, в различных работах Всероссийского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела. Научный доклад «Экспертиза ценности управленческих документов и комплектование ими государственных архивов (теория и методика)»16, Методические рекомендации «Отбор на

1П государственное хранение предложений, заявлений, жалоб граждан» , создают основы обеспечения сохранности обращений граждан на ведомственном хранении и отбора их на государственное хранение18.

13 Ларин М.В. Управление документацией в организациях. - М.: Науч. книга, 2002. - 288 е.; Кузнецова T.B., Мосягина C.B., Овчинникова H.B. Организация и документирование работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан: учеб.-метод. пособие. - М.: РГГУ, 1992. - 74 с.

14 Архивоведение и источниковедение отечественной истории. Проблемы взаимодействия на современном этапе: Докл. и тез. выступлений на 3-й Всерос. конф., 25-26 февр. 1999 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД. - М., 1999. - 273 е.; Архивоведение и источниковедение отечественной истории, проблемы взаимодействия на современном этапе: докл. и сообщ. на 4-й Всерос. конф., 24-25 апр. 2002 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2002. - 395 е.; Архивоведение и источниковедение отечественной истории. Проблемы взаимодействия на современном этапе: докл. и сообщ. на 5-й Всерос. конф., 4-5 апр. 2005 г., г. Москва /Росархив, ВНИИДАД, РОИА. - М., 2005. - 383 с.

15 Исторический источник: человек и пространство: тез. докл. и сообщ. науч. конф., 3-5 февр. 1997 г., г. Москва / Ред. кол.: О.М. Медушевская (отв. ред.), И.Н. Данилевский и др. - М., 1997. - 336 е.; Проблемы научной ценности, использования и сохранности историко-биографических и генеалогических документов в составе Архивного фонда России: материалы «круглого стола», март 2000 г. и науч.-практ. конф., 30 мая 2001 г., г. Москва / Росархив, РОИА, ВНИИДАД. - М., 2001. - 176 е.; Изменяющаяся Россия и российские архивы на рубеже веков: материалы конф., 1-2 мар. 2001 г., г. Москва. - М.: ИЦ РОИА, 2002. - 224 е.; И моя деревня должна принадлежать истории (о работе муниципальных архивов): материалы Всерос. науч.-практ. конф. 5-6 июня 2002 г., г. Геленджик / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2002. - 208 е.; Архивный фонд Российской Федерации: феномен, мифы и реальность: Тез. докл. н сообщ. Междунар. науч. конф., 23-24 мая 2001 г., г. Москва / РГГУ; ИАИ; сост.: Старостин Е.В., Безбородов А.Б., Козлов В.П., Бурова Е.М. и др. - М., 2001.- 159 с.

16 Экспертиза ценности управленческих документов и комплектование ими государственных архивов (теория и методика) / Федер. арх. агентство; ВНИИДАД; сост.: М.П. Жукова, H.A. Пучко, О.В. Усанова и др. -М., 2006.-224с.

17 Отбор на государственное хранение предложений, заявлений, жалоб граждан: метод, рекомендации / Главархив СССР, ВНИИДАД; рук. темы М.П.Жукова; сост.: Т.Ф. Авраменко, E.B. Белова и др. - М., 1991. -23 с.

18 Банасюкевич В.Д., Жеребцова Л.А. Экспертиза ценности обращений граждан. Современные решения и вопросы оптимизации // Архивоведение и источниковедение отечественной истории. Докл. и сообщ. на 5-й Всерос. конф.; 4-5 апр. 2005 г., г. Москва /Росархив, ВНИИДАД, РОИА. -М., 2005. - С. 114-118.

Объект исследования - поступавшие в адрес органов государственной власти и отложившиеся в ведомственных архивах обращения граждан, массивы которых составляют десятки тысяч документов.

Предмет исследования - опыт документационного обеспечения работы с обращениями граждан в органах государственной власти, организации их хранения, применяющиеся методики экспертизы ценности обращений граждан и отбора этих документов массового характера на постоянное государственное хранение.

Целью исследования является изучение исторического опыта организации работы с обращениями граждан в государственных органах власти и современного ее состояния посредством проведения сравнительного анализа работы различных ведомств и на этой основе выработка предложений по ее совершенствованию, а также по оптимизации отбора обращений граждан.

Задачи исследования. В соответствии с указанными целями решались следующие задачи: изучить исторически сложившиеся тенденции становления, развития и совершенствования организации работы с обращениями граждан; выявить и систематизировать новые подходы в документационном обеспечении работы с обращениями граждан в современной системе государственного управления на основе анализа и обобщения большого количества материалов, накопленных в деятельности государственных органов власти; показать реальные информационные возможности массива документов (обращений граждан) на примере Минтруда России - основного министерства, занимавшегося вопросами социальной политики, в содержании которых имелась социально-значимая информация, важная для понимания сложных процессов и явлений, происходивших в обществе; провести анализ различных методов (подходов), используемых при оценке и отборе документов, и применить их в исследовании во взаимодействии и комплексно с целью научной объективности, чтобы тем самым обеспечить комплектование Архивного фонда Российской Федерации обращениями граждан.

Методологическая основа исследования. В основу диссертационной работы положено изучение истории документациоиного обеспечения работы с обращениями, его становления, а также совершенствования организации работы с обращениями граждан в органах государственной власти. Работа осуществлялась с опорой на общенаучные принципы историзма, всесторонности и комплексности. Принцип историзма позволил рассматривать обращения граждан в качестве не только реально существовавшего, действительного, но и постоянно развивающегося общественного явления, непрерывно изменяющегося под влиянием различных факторов и событий. Принципы всесторонности и комплексности позволили рассматривать данные документы в комплексе и с разных точек зрения, в том числе с перспективой будущего использования обращений, учитывать многоаспектный характер их содержания и совокупность объективно присущих им внешних особенностей, обоснованно считать их органической частью документального фонда органа государственной власти.

Источниковая база диссертации определялась объектом, предметом, целями и задачами данного исследования. Использован широкий круг официальных, опубликованных и неопубликованных документов и источников, а также нормативно-методическая литература. Основными источниками являлись сами обращения граждан, а из официальных документов - законодательные акты, указы, постановления, положения и инструкции, создающие нормативную основу для организации работы с ними.

В процессе подготовки диссертации использовалась организационно-распорядительные и информационно-справочные документы, применявшиеся в работе различных органов государственной власти. Видами такой документации являлись: материалы заседаний коллегии, приказы и распоряжения по основной деятельности, инструкции по делопроизводству, положения об организации, управлениях и отделах, перечни и классификаторы, справки, сводки и др.

Ориентирами для практической деятельности служили действующие нормативные документы и разработки Росархива и ВНИИДАД19. Отчеты, аналитические справки органов государственной власти по работе с обращениями граждан помогли расширить область использованных источников, так как в данных документах давался итоговый, обобщающий информационный материал с анализом основных проблем, с которыми обращались граждане в эти органы.

Научная новизна определяется тем, что организация работы с обращениями граждан в органах государственной власти впервые рассматривается комплексно - с документоведческих и архивоведческих позиций.

Впервые анализ нормативно-методической документации и научно-практической литературы осуществлен для решения практической задачи - сохранения большого массива обращений граждан ликвидированного в 2004 году Министерства труда и социального развития Российской Федерации. В результате автором разработаны «Методические обоснования репрезентативной выборки индивидуальных и коллективных обращений граждан и организаций в федеральные органы государственной власти для отбора их на постоянное хранение». Названный документ впервые использован для подготовки к передаче в Государственный архив Российской Федерации комплекса обращений граждан, отложившихся в

19 О Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти: утв. Приказом Минкультуры России от 08.11.2005 № 536 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти № 10 от 06.03.2006 г. - С. 5-67; Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2000. - 107 е.; Основные правила работы архивов организаций / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2003. - 152 е.; Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук / Росархив. - М., 2007; Отбор на государственное хранение предложений, заявлений, жалоб граждан: метод, рекомендации / Главархив СССР, ВНИИДАД.-М„ 1991.-23 с. архиве этого министерства. Таким образом был сохранен для Архивного фонда Российской Федерации значимый с исторической точки зрения комплекс массовых документов.

В диссертационном исследовании впервые рассмотрена организация работы с обращениями граждан в таких органах государственной власти как Администрация Президента Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Кроме того, эта работа проанализирована за сравнительно большой временной отрезок - с начала 1990-х гг. по настоящее время (более 15 лет). Данный период отличался большими экономическими и социально-политическими изменениями в стране, что в значительной степени отразилось на специфике содержания обращений граждан и заметном возрастании их количества. Ранее работа указанных органов власти с обращениями граждан с точки зрения документоведения и архивоведения за такой период в диссертациях не рассматривалась.

Анализ теоретической литературы, документов по организации и совершенствованию работы с обращениями граждан, реализация практических действий по их сохранению позволили автору принять активное участие в обсуждении проекта Федерального закона об обращениях граждан, закона об архивном деле в Российской Федерации, а также Перечня типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения (М., 2000). В указанные документы внесены отдельные предложения по изменению, уточнению и дополнению некоторых статей20. В процессе исследования разработаны новые документы по работе с обращениями (инструкции по работе с обращениями граждан, тематический классификатор21, нормы времени на выполнение работ с обращениями граждан). Эти разработки поставили

20 Предложения представлены в приложениях 1 и 2.

21 Тематический классификатор представлен в приложении 3. документационное обеспечение работы с обращениями граждан, технологические процессы, структуру элементов данной работы, последовательность их выполнения в соответствии с современными условиями.

Практическое значение исследования. Практическое значение имеют разработанные нами и содержащиеся в исследовании рекомендации по подготовке ведомственных инструкций по делопроизводству и методических пособий по организации работы с обращениями граждан, по составлению тематических классификаторов, уточнению нормативов времени на выполнение данной работы в органах государственной власти. Кроме того, практическое значение имеют разработанные нами Методические обоснования репрезентативной выборки обращений граждан," использованные при обработке массива обращений граждан Министерства труда и социального развития Российской Федерации22. Данную Методику предлагается применять в случаях, когда в ведомственном архиве органа государственной власти откладывается большой массив обращений граждан (более 30 тысяч в год), и в силу вступает закон типичного неслучайного события (явления). Она может быть основанием для подготовки конкретных методик отбора обращений соответствующего органа государственной власти.

Практическое значение исследования заключается в том, что в нем представлены научно обоснованные критерии отбора совокупности обращений граждан как репрезентативного комплекса документов для включения их в состав Архивного фонда Российской Федерации.

В связи с административной реформой, вследствие реорганизации или ликвидации федеральных органов исполнительной власти происходит в спешном порядке передача управленческих документов в государственные архивы. В этих условиях под угрозой уничтожения оказывается в первую

22 Методические обоснования репрезентативной выборки индивидуальных и коллективных обращений граждан и организаций в федеральные органы государственной власти для отбора их на постоянное хранение /деп. в СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД № 242. - М., 2006. - 51 с. очередь совокупность обращений граждан в данные органы власти из-за установленных Перечнем временных сроков их хранения23. Чтобы избежать опасности потери важной социальной информации, целесообразно применять апробированные в исследовании подходы к работе с обращениями граждан.

Внедрение результатов исследования осуществлялось на протяжении всей работы над диссертацией, чем обеспечивались достоверность и обоснованность каждого результата исследования.

Важным по значимости следует считать сложную по содержанию и продолжительную по срокам процедуру упорядочения массива обращений граждан, отложившихся в архиве ранее существовавшего Министерства труда и социального развития Российской Федерации, осуществленную на основе проведенного теоретического анализа организации работы с обращениями граждан и практики ее выполнения в органах государственной власти. Результатом исследования стала разработка «Методических обоснований репрезентативной выборки обращений граждан с целью передачи их на постоянное хранение в государственный архив», содержание которых было одобрено ЭПК ГАРФ.

Главным практическим результатом внедрения является осуществление репрезентативной выборки обращений граждан из общего массива Минтруда России в 250 тысяч обращений, проведенное в 2004 -2006 гг. на основе подготовленных автором Методических обоснований.

Частично результаты исследования нашли отражение в подготовленных нами материалах для новой редакции «Перечня типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения». Их подготовка была осуществлена по заданию руководства Роснедвижимости согласно поручению Росархива. Ранее выводы исследования были внесены в форме предложений24 по уточнению,

23 Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2002. - Ст. 56. Предложения представлены в приложении 2. дополнению и изменению ст.ст. 54, 55, 56 действующего Перечня (относительно раздела "обращения граждан"). Смысл предложения состоит в том, чтобы изменить установленные сроки хранения «5 лет» и «5 лет ЭПК» на другие - «постоянно» для отдельных видов обращений граждан и «выборка 10 % от массива обращений», когда данный массив велик по объему.

Результаты исследования постоянно применялись нами в процессе оценки и отбора, анализа и экспертизы ценности массовых документов -обращений граждан при работе в конкретных организациях: РГАНИ (35 тысяч обращений, фонд № 100), ИД О ДМ (500 обращений, фонд № 8695); Комиссии по правам человека при Президенте РФ (более 100 обращений); Министерства труда и социального развития Российской Федерации (более 100 тысяч обращений, фонд № 10158). Полученные данные отражены в таблицах.

Хронологические рамки исследования. Для исследовательской работы выбран период с начала 1990-х по настоящее время, так как с 1990-х гг. начались крупные преобразования в политической и экономической жизни страны, складывалась новая система государственного управления, принимались законодательные акты, на основе которых разрабатывались нормативные и методические документы по документационному обеспечению управления и архивному делу.

В настоящее время осуществляются новые шаги в развитии системы организации работы с обращениями граждан, которые начались с принятия в мае 2006 г. Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и продолжаются в решениях современных проблем как с юридической, так и с организационной и технологической сторон. Отсюда важно исследовать с документоведческих позиций организацию работы с обращениями граждан в органах государственной власти, осуществляемую на основе нового закона.

25 Таблицы даны в приложении 4.

выводы лишь на основе изучения как можно большей их совокупности»132. «Задача достижения достаточной репрезентативности материала, - указывают они, - и определила специфические методы отбора и анализа документов. В основе этих методов лежало стремление достичь как сбалансированности «типичности» и «интересности», так и объективности, всесторонности в показе реакции общественного сознания на наиболее значимые исторические события эпохи»133.

Документы сборника были выявлены в Российском государственном архиве социально-политической истории (РГАСПИ) и Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ). В первом наибольший интерес представляли коллекции личных документов крупных деятелей партии и государства. Эти фонды содержали переписку советских руководителей, в том числе с простыми гражданами. Из ГАРФ в книге представлены письма из фондов высших органов власти СССР134.

Период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов можно представить опытом создания коллекции «Письма участников трудового фронта», который осветила М.Н. Кренделева135. Коллекция писем была создана по заявлениям социально-правового характера, она систематизирована в хронологическом порядке по дате поступления в архив. За основу взяты категории заявителей: рабочие, сельские труженики, учащиеся. Строчки, написанные простым языком рядовых тружеников военной поры, звучат как голоса из прошлого. При отборе документов для коллекции архивисты обращали внимание на содержание в них биографических данных, подробностей жизни города и района, рассказа о нынешней жизни пенсионеров. Обращение к прошлому может, оказывается, помочь в настоящей жизни, о чем свидетельствует один из фрагментов коллекции. В письме было написано: «Всю войну я работала на военном заводе. К началу войны мне было 16 с половиной лет. Все тяготы войны пришлось пережить. Работала по 12-18 часов, а

132 Письма во власть. Письма и отклики рядовых советских граждан. С. 10.

133 Там же.-С. 10-11.

134 На Парижском книжном салоне 2005 года исследование на основе писем советских трудящихся во власть 1928 -1939 гг. было представлено под рубрикой ((Советская повседневность и массовое сознание» и определенно вызвало интерес со стороны иностранного читателя - см. «Что в России на птичьих правах, в Париже разлетается» // «Новая газета». -№ 21 (1046), 24.03-27.03.2005.

135 Кренделева М.Н. Собирание в коллекции писем и заявлений, поступивших в архивный отдел для исполнения запросов социально-правового характера, и нетрадиционных документов по истории города и района / И моя деревня должна принадлежать истории (о работе муниципальных архивов): Мат-лы Всерос. науч.-практич. конф. 5-6 июня 2002 г. г. Геленджик / Росархив. ВНИИДАД. - М., 2002. - С. 58. когда новое оружие разрабатывали, и вовсе не выходили с завода. Наград я не имею». Но после создания коллекции выяснилось, что награда все-таки была - медаль «За доблестный труд в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг.». Спустя 50 лет архив подтвердил это награждение.». Даже один этот случай может служить напоминанием о том, насколько важна работа архивистов по сохранению писем.

В настоящее время, когда наступила пора внимательно отнестись к заботам и чаяниям простых людей, гражданам России, осознать их проблемы, а не только проблемы государства, все больше осуществляется попыток воссоздать по письмам этих граждан историю города, района, области, края в различные периоды времени, а через них - этапы развития российского общества в целом.

В качестве убедительного примера, подтверждающего значение личных писем в исследовании истории страны послевоенного периода, можно привести выдержку из статьи B.C. Пушкарева «Письма граждан как уникальный источник по финансовой истории России (СССР) (На примере переписки по денежной реформе 1947 г.)» . Статья подготовлена на основе писем граждан в РГАЭ, хранящихся в фондах Министерства финансов СССР (Ф. 7733) и личном фонде министра финансов А.Г. Зверева (Ф. 7571). Он отмечал: «Денежная реформа 1947 г. получила значительное освещение и в советской, и в постсоветской историографии относительно порядка ее проведения, а также ее итогов в финансовом и социально-экономическом аспекте. В последнее время появились публикации, вводящие в оборот документы по денежной реформе, ранее не доступные исследователю в связи с режимом их хранения. Но и в них не использовались письма граждан, что не позволило выявить некоторые важные аспекты проведения денежной реформы.-Имеется в виду то, как отразилась денежная реформа на благосостоянии населения, и какой была ответная реакция различных его слоев на проведенную денежную реформу»137.

136 Пушкарев B.C. См.: Архивоведение и источниковедение отечественной истории. Проблемы взаимодействия на современном этапе: Докл. и тезисы выступл. на третьей Всерос. конф. 25-26 февр. 1999 г. - С. 151-155.

137 Там же. -С. 152.

Опираясь на данные писем простых граждан, B.C. Пушкарев сделал вывод, что денежная реформа была осуществлена жесткими мерами за счет денежных средств малоимущих слоев населения. В то же время она укрепила положение представителей «черного рынка», которые потеряли от проведенной реформы значительно меньше, чем население, жившее «от зарплаты до зарплаты». Анализ данного примера показывает, что письма граждан, используемые как источник, позволяют более полно оценить влияние мероприятий, осуществляемых государством в области финансов и финансовой системы, на положение различных социальных групп населения, а также проанализировать обратную связь, то есть воздействие общественного мнения и социального поведения населения на финансовую систему государства.

Наибольшую ценность для нашего исследования представляет фрагмент статьи B.C. Пушкарева с рассуждениями о значении писем для исследователей истории России. Покажем его: «Одним из эффективных путей для получения новых результатов в исторических исследованиях, как известно, является расширение источниковедческой базы исследования. Наиболее плодотворным является привлечения источников, которые не просто дополняют уже имеющуюся у исследователя информацию по данной проблеме, но позволяют изучить те ее стороны, которые не поддаются исследованию с использованием уже имеющейся источниковедческой базы, что и является, по нашему мнению, основным признаком, определяющим уникальность данного вида источников при изучении тех или иных исторических явлений. Такой группой исторических источников и являются, по нашему мнению, письма граждан в изучении финансовой истории России. Именно эту группу источников практически не используют в научных работах, если и привлекая этот вид исторического источника, то исключительно в виде иллюстративного материала. Однако письма граждан являются источником,

Для осуществления такой же идеи, но на другом информативном материале постоянно проводилась наша работа: и при изучении научных трудов по проблеме

138 Архивоведение и источниковедение отечественной истории. 1999. - С. 151-152. исследования, и при решении практической задачи сохранения обращений граждан в ведомственных архивах, и при проведении экспертизы писем граждан. Сначала это были письма в адрес ЦК КПСС за период с 1985 по 1991 годы фонда 100 Российского государственного архива новейшей истории (РГАНИ). В ходе просмотра 500 писем из 29 областей России были отобраны и проанализированы 57 писем женщин, из них по видам обращений было - просьб 37, жалоб 6, предложений 3, информаций 7, пожеланий 4. Среди авторов обращений пенсионерок - 35, инвалидов - 4, многодетных матерей - 14, матерей-одиночек - 4. Затем в фонде 590 Центрального архива общественных движений Москвы (ЦАОДМ) были просмотрены 1000 писем в адрес МГТС КПСС за период с 1985 по 1991 годы. Из просмотренных материалов выбрано 230 писем женщин из Москвы и Московской области, из которых в свою очередь были отобраны и проанализированы 48. Среди них оказалось просьб 34, жалоб 2, предложений 5, пожеланий 7. Среди авторов пенсионерок - 22, инвалидов - б и многодетных матерей - 20. В обращениях женщин нашел отражение исторический период, который с полным правом можно отнести к переломному моменту в истории нашей страны. Это был период ломки не только экономического строя, но и устоявшихся позиций и установок в мышлении и сознании людей, прежде всего идеологических. А потому это был период, наполненный горем и страданиями, но также чаяниями и надеждами людей на лучшее будущее.

Демократизация общества создает предпосылки для проявления и реализации женщин. Они изменяют свое положение в обществе: совершают переход от объекта

139 т-» социальной защиты» к активно действующей социальной личности. Ростки социальной раскрепощенности женщин проявляются в их письмах, направленных в адрес государственных органов. Писать в высокие органы власти их заставляет мысль о том, что больше обращаться не к кому, просто у тех, кто ниже, может не оказаться таких прав или желания, чтобы решить вопрос, жизненно важный для обращающихся. Поэтому свою критику в адрес руководителей вышестоящих

Внимание женщине и семье: О письмах, поступающих в ЦК КПСС от женщин // Известия ЦК КПСС. - 1990. - № 12.-С. 133. органов и свою неудовлетворенность их работой они выражали резкими словами, давали отрицательные оценки их деятельности так, что становилось понятным полная внутренняя свобода авторов писем хотя бы на таком обыденном уровне, какими были их семейные заботы. «Нашим правителям надо больше думать о своем народе - писала одна из авторов обращений. - Народ не безмолвствует. Он напоминает о себе в посланиях «наверх», он пишет взволнованные письма, а когда они не помогают - выступает на митингах и участвует в забастовках». Письма женщин в архивах РГАНИ и ЦАОДМ стали объектом аналитического исследования.

Анализ обращений позволил сформулировать некоторые выводы, имеющие отношение к проблеме настоящего диссертационного исследования. В кратком виде выводы можно представить следующими положениями: а) содержание обращений граждан объективно отражает социальную политику государства и реакцию на нее населения в конкретные исторические периоды жизни России; б) особый интерес представляют обращения, отправленные в самые высокие инстанции - руководителю государства, главе Правительства, органам государственной власти; в) обращения граждан как разновидность массовых документов - это коллективное изложение истории, творчество масс, общественное мнение и проявление социальной памяти народа; г) обращения граждан - это полноценный архивный документ, исторический источник, требующий к себе внимательного отношения; д) обращения граждан - документы с конкретным сроком хранения; е) обращения требуют постоянного внесения изменений в организацию работы с ними и ее совершенствования; ж) обращения граждан требуют. проведения экспертизы или репрезентативной выборки; з) обращения граждан - средство изучения процесса развития современной России и выявления особо острых социальных проблем в обществе.

Определенная поддержка этим выводам содержится в словах замечательного деятеля русского архивного дела Н.В. Калачева: «Легко уничтожить все, что попадает под руку, но если дело, действительно не нужное для учреждения, в котором оно производилось, имеет за собою тем не менее интерес исторический или представляется любопытным в отношении юридическом, сельскохозяйственном и тому подобном, то неужели можно его уничтожить; однако и оставлять такое дело в этом архиве не следует, так куда же с ним деваться, кому его сдать для дальнейшего хранения?»140 Например, письма. «Писание любого, пусть и сугубо частного письма, есть независимо от намерений пишущего миг исторического сознания, акт исторического поведения. (.) Человек, пишущий письмо, запечатлевает некий неповторимый момент бытия - своего личного бытия, своего бытия как части исторической жизни страны и человечества и, наконец, миг истории как таковой, даже вне связи с частной жизнью отдельного человека. Так, письма, в которых отразились события войны 1812 года, сегодня могут быть интересны историку. уже помимо личности и судьбы писавшего их человека. И таким же вполне объективным историческим источником послужат в недалеком будущем письма о Великой Отечественной войне»141. Думается, что письма о новейшей истории России также будут интересны нашим, потомкам.

Вспомним необычный замысел писателя и философа А.М. Ремизова показать «Россию в письмах» и его осуществление. «Он печатал письма разных поколений одного семейного гнезда - людей заурядных. Письма их были просты и по содержанию - это тоже входило в замысел. Написанные во времена мирные, они обнимают мирный круг жизни. и всякие дела семейные. (.) Быть может, жизненное поведение многих было бы несколько иным, если бы они знали так же ясно, как знают это архивисты, что их письма не улетают по касательной к земной поверхности в бесконечность небытия, а лягут рано или поздно рядом на стол исследователя, что слово, сказанное публично, дойдет до потомков в десятках свидетельств.»142. И потому нужно сохранять письменные воспоминания о разных годах жизни страны, о разных городах и селах, о самых разных слоях общества.

Таково сегодня понимание значения писем (обращений граждан) как исторических источников, массовых источников, архивных документов, которые должны поступать на хранение в государственные архивы. Новые условия ведут к новым подходам и новым взглядам на источники их комплектования.

140 Цит. по: Чудакова М.О. Беседы об архивах - М.: «Молодая Гвардия», 1975. - С. 18.

141 Там же.-С. 139, 140.

142 Чудакова М.О.-С. 141,218.

В небольшой брошюре 1919 года с названием «Почему необходимо бережно хранить собрания документов и чем всякий из нас может помочь в этом деле» был напечатан призыв к соотечественникам: «Придет время, нас не станет и наша пора, богатая событиями большого значения, сулящая стать преддверием новой жизни, сама отодвинется в прошлое. Ее будут жадно и пристально изучать, в ней будут искать ответов на самые разнообразные вопросы. Живых свидетелей наших дней не останется. Где же будут искать сведений о нашем времени? Конечно, прежде всего и больше всего во всем том, что сохранится от нас, что нас переживет. (.) В чем же можно будет найти отражение всего того, что сейчас движет нами в происходящей замене старого новым? В спокойном, бесстрастном документе, в книге, журнале и газете, в живой личной переписке. Отсюда становится понятным, что прямой долг каждого культурного человека состоит не только в бережной охране всеми зависящими от него средствами существующих архивов, библиотек и музеев. но и в пополнении названных хранилищ собственными материалами наших дней.»143.

Таким образом, следует снова подчеркнуть, что обращения граждан являются ценными историческими источниками. На основе анализа научных публикаций и практического опыта проведения экспертизы большого количества индивидуальных и коллективных писем в органы государственной власти можно утверждать, что массив обращений граждан действительно представляет собой комплекс социальной документации, значимой для истории. Следовательно, отношение к ним должно меняться вместе с изменениями, происходящими в обществе.

2.5. Выборочный отбор обращений граждан для передачи их на государственное хранение

Проблема отбора на государственное хранение обращений граждан как массовых документов, прежде всего на основании научно обоснованных критериев их ценности, обсуждается в архивоведении давно. В данном исследовании особое внимание уделено выборочному отбору обращений граждан, поскольку массовые документы такого рода обладают определенной однотипностью и повторяемостью

143 Цит. по: Чудакова М.О. Беседы об архивах - С. 218-219. содержания. Строго говоря, это специфическая совокупность однородных, документов, сходных по форме и содержащих повторяющиеся сведения об однородных фактах, событиях, явлениях, которые представлены значительным количеством в государственных и общественных органах144.

Трудности отбора массовых документов постоянно рассматриваются архивистами, поскольку именно они должны формулировать предложения о составе документов постоянного срока хранения, которые отражали бы все явления общественной жизни в разных ее проявлениях с учетом их значения для общества, для истории. Для этого необходимы ориентиры, которым надо следовать при отборе обращений граждан на постоянное хранение. Новый подход к решению вопросов 1 документалистики, документоведения, и архивоведения по части обращений граждан открывается в связи с внедрением в сферу | деятельности органов I государственной власти Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». |

Прием документов на постоянное хранение! государственными и муниципальными* архивами является одним из важнейших вопросов, которому не I всегда уделяется должное внимание. Вопрос связан| с возложенной на государственные архивы обязанностью сохранять для истории своеобразное эпистолярное наследие граждан нашей страны. Сохраняемыми документами являются письма - обращения граждан, когда они пишутся не родственникам или друзьям, а в федеральные органы государственной власти! с целью поддержки и I защиты своих законодательно закрепленных прав. Поскольку методически этот вопрос недостаточно подробно разработан, а нами I накоплен некоторый I практический опыт организации и проведения такого рода работ, постольку он излагается в данном разделе исследования. |

Вначале обратимся к теоретической стороне вопроса. На конференции 1999 г.

М.П. Жукова изложила важные для данного исследования положения. Сообщалось, что ВНИИДАД проводил исследования, в которых уже

144 Отбор на государственное хранение предложений, заявлений, жалоб граждан. С. 14.

145 Жукова М.П. Современная экспертиза ценности управленческих документов (проблема типического) / Архивоведение и источниковедение отечественной истории. Проблемы взаимодействия на современном этапе: Докл. и тезисы выступл. на третьей Всерос. конф. 25-26 февр. 1999 г. / Федер. арх. служба России. ВНИИДАД - С. 83-85. анализировались личные дела и обращения граждан. Каждый из этих видов документов обладает и общими свойствами массовых документов и спецификой, поэтому заслуживает права приема на хранение в государственные архивы. Отмечено, что возможные решения о массовой документации многовариантны: отказ от приема - полный прием - выборка. Основа для принятия конкретного решения - это полнота повторяемости информации. Предлагается учесть тот факт, что информация обращений граждан содержит ординарность, повторяемость и уникальность, отсюда возможна как выборка, так и целевой отбор. Выборка определяется признаками: содержательным и количественным. Кроме содержательного и количественного параметров есть методические факторы, влияющие на отбор массовых документов. «Первый фактор. изменчив во времени и пространстве, но, в конечном счете, зависит от целевого назначения документа (нельзя искать в документе то, чего в нем просто не может быть). Второй фактор определяется уровнем современной техники (возможности микрофильмирования, электронных носителей). Оба фактора влияют на современное решение. вопроса о приеме на хранение массовых документов.»146. Далее автор поясняет, что в определении ценности документов полнота повторяемости информации - главный признак, положенный в основу оценки документов. Но при этом выявляются уникальность (неповторимость) информации и типичность (однородность, ординарность, повторяемость) информации.

Следует отметить, что количество обращений граждан, поступающих в течение года в министерства, службы и агентства, колеблется в пределах от 30 до 60 тысяч и более. Такое количество обращений, разумеется, обладает общими свойствами массовых документов и спецификой, поэтому заслуживает права приема на хранение в государственные архивы. Здесь проявляются и повторяемость информации во всей ее полноте, и уникальность, и типичность (однородность, ординарность) информации.

Расширение источниковедческой базы исследований должно происходить, - полагает А.Г. Черешня, - за счет выборочного отбора на постоянное хранение

146 Жукова М.П. Современная экспертиза ценности управленческих документов. С. 85. массовой документации». Для этого необходимо применять наряду с другими приемами выборку массовых источников. С целью обработки больших массивов однородных документов, еще не ставших объектами архивоведческого отбора, могут использоваться различные методики выборочного отбора (статистическая, целевая, представительская, хронологическая)147.

При наличии большого массива обращений Методические рекомендации ВНИИДАД предлагают использовать методы выборочного отбора обращений граждан. Отмечено: «Отбор на государственное хранение обращений граждан в государственные и общественные органы, учреждения, организации, предприятия обеспечивает сохранение информации о различных аспектах жизни общества и человека. Он осуществляется путем проведения экспертизы ценности обращений граждан или применения выборочных методов»148. И далее: «Выборочный отбор обращений граждан осуществляется при поступлении в государственные и общественные органы, учреждения, организации, предприятия свыше 3000 обращений в год»149. Наконец, поясняется: «Применение выборочных методов отбора обращений на государственное хранение обусловлено массовостью документов и однородностью их информации, обеспечивающей представительность (репрезентативность) взятого образца (выборочной совокупности) по отношению ко всей совокупности документов (генеральной совокупности). Исходя из особенностей обращений граждан как массовых документов возможно применение следующих видов выборочного отбора: целевого, хронологического, алфавитного, номерного, регионального (географического), случайного»150.

Все эти положения были проанализированы с позиции их применимости по отношению к комплексу обращений в Минтруд России. Для данного исследования было целесообразным, с практической точки зрения, применение только трех видов выборочного отбора: целевого, хронологического, регионального. Анализ плюсов и

147 Черешня А.Г. Стратегия формирования Архивного фонда Российской Федерации // Отечеств, архивы. - 2003. - № 5. - С. 21-25.

148 Отбор на государственное хранение предложений, заявлений, жалоб граждан. (и.2.2.). - С. 15.

149 Там же, (п.2.8.). - С. 20.

150 Там же, (п.2.4.). - С. 16-17. минусов, которыми располагает каждый из видов выборочного отбора, помог определить научно обоснованные нормы выборки. Объясним - почему.

При целевом отборе осуществляется отбор только значимых с определенной точки зрения обращений. Это могут быть обращения граждан с предложениями по совершенствованию различных сторон жизни общества; обращения по вопросам, наиболее значимым в конкретный период времени или на конкретной территории; обращения по вопросам, преобладающим по всей совокупности документов; обращения видных деятелей - государственных, политических и общественных, науки, культуры, представителей различных социальных групп населения и т.д. Для организации целевого отбора обращений граждан важно изучить целевое назначение и функции государственного органа; порядок работы с обращениями граждан в нем; содержание учетных документов по анализу и обобщению обращений граждан. Для выяснения целевого назначения государственного органа изучаются, в случае необходимости, его устав, положение, законодательные акты о нем, организационно-распорядительная и нормативно-методическая документация. Для определения основных организационных форм работы с обращениями граждан изучаются правила, инструкции по ведению делопроизводства по обращениям граждан; номенклатура дел; основные формы учетных документов; принципы построения картотек; порядок рассмотрения обращений граждан; тематические классификаторы.

При хронологическом отборе осуществляется выбор обращений граждан за определенный период времени: год, месяц, определенные числа каждого месяца (по дате регистрации). Учитывая важные изменения и перемены в жизни общества, целесообразно в обязательном порядке применять этот вид отбора, как наиболее полно отражающий происходящие в обществе процессы.

При региональном отборе осуществляется выбор обращений граждан, поступивших из определенных субъектов Российской Федерации. При этом учитываются: специализация регионов, уровень их экономического развития, национальный состав, чтобы обеспечить представительность в выборке разнородных регионов. Данный вид отбора в современных условиях очень важен.

Таким образом, наиболее правильна и представительна выборочная совокупность обращений, полученная путем комбинированного применения трех названных выше видов отбора.

Отбор обращений граждан на государственное хранение регламентирован действующим нормативным документом «Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения», соответствующая статья которого представлена в следующем виде: ст. 56 Обращения граждан (предложения, заявления, жалобы и др.); документы (справки, сведения, переписка) по их рассмотрению: а) предложения, письма творческого характера, заявления, жалобы, содержащие сведения о серьезных недостатках и злоупотреблениях б) личного характера в) второстепенного, оперативного характера

1 В случае неоднократного обращения - 5 лет после последнего рассмотрения

В статье 56 объект экспертизы разделяется на различные сроки хранения по критерию «содержание документа». В экспертизе ценности документов классификация обращений по признаку «содержания» не представляется нам плодотворной, поскольку эти документы обладают исключительно широким многообразием тем. Содержание писем обычно не укладывается в какие-либо рамки. Отсутствие определенности, объективности этого классификационного признака заставляет сторонников критерия содержания выделять составные части, однако и такой ход не вносит какой-либо ясности, так как нарушаются основания родовидовых отношений в схеме классификации. Так, к понятию «критерии содержания» документов в экспертизе ценности предлагается дополнение -«источник информации», «повторяемость документной информации», «целевое назначение документов», «вид и разновидность документа»151. Такой подход не

151 Алексеева Е.В., Афанасьева Л.П., Бурова Е.М. Архивоведение: Учебник / Под ред. проф. В.П. Козлова - М. ПрофОбрИздат, 2002. - С. 88-89. способствует объективной оценке документов при решении экспертом вопроса: назначить временный или постоянный срок хранения реальному документу.

Архивисту-эксперту невозможно, по нашему мнению, работать, изучая подробно содержание каждого отдельного документа. Он имеет дело с их множеством, включенным в определенный комплекс, и потому нуждается в более формальных и объективных критериях экспертизы. Применение критерия «содержание документов» является тупиковым, в реальной практике наступает такой момент, когда всякая тема кажется важной с точки зрения сроков хранения документов, в результате получается абсолютный субъективизм. Использование тематического классификатора при отборе документов на постоянное хранение из большого массива, как показала практика, не спасает положения.

Тематический классификатор целесообразно использовать при решении локальных задач, когда массив документов невелик или выборка проводится по заданному показателю. Нам представляется возможным поэтому установление новых видов обращений и определения иных сроков их хранения (см. таблицу).

Коллективные обращения граждан (петиции, резолюции собраний, митингов) Пост.

Обращения иностранных граждан (ближнего и дальнего зарубежья) Пост.

Обращения граждан, рассматриваемые непосредственно в федеральных органах государственной власти (не направляемые для рассмотрения в другие организации), по которым осуществлялись проверки жалоб на местах Пост.

Обращения граждан (жалобы), связанные с работой правоохранительных органов (МВД, ФСБ, прокуратуры, судебных органов) по соблюдению конституционных прав граждан Пост.

Обращения граждан, подлежащие 10-процентной выборке от общего массива (за год) Пост.

На наш взгляд, после выделения из общего массива документов обращений постоянного срока хранения для остальной оставшейся массы документов необходимо провести 10-процентную выборку. Она будет репрезентативна, поскольку это обычная, часто применяемая величина при разработке конкретных методик, используемых в социологических исследованиях152. Конечно, 10

152 См. Пэнто Р., Гравитц М. Методы социальных наук - М.: «Прогресс», 1972. - С. 396-406; Методика и техника статистической обработки первичной социологической информации - М.: «Наука», 1968. - С. 253-283. процентная выборка должна проводиться в пределах одного года при наличии достаточно большого количества обращений граждан - в пределах от 30 и более тысяч в год.

Особый интерес представляют коллективные обращения и обращения иностранных граждан, поэтому они отбираются полностью без применения критериев. Аналогичным образом должны отбираться на государственное хранение такие документы, как статистические годовые отчеты, аналитические справки,

1 с*} тематические и аналитические обзоры. Так же отбираются постановления, протоколы заседаний коллегии, приказы, распоряжения, содержащие информацию об обращениях граждан, включая предложения по реализации выводов, сделанных в ходе проверок обращений граждан, так как данные документы играют важную роль в раскрытии основных проблем граждан.

Такой подход к срокам хранения обращений граждан прошел экспериментальную проверку на массиве около 250 тысяч писем, поступивших в адрес Минтруда России за 1996 - 2004 годы. По результатам работы по отбору на государственное хранение обращений граждан в Минтруда России были сформулированы предложения о внесении изменений в соответствующие статьи Перечня154.

Значительная массовость документов, которыми отличаются обращения граждан, а также их специфическое содержание не могут служить причиной отказа от упорядочения указанных документов и последующего их сохранения. Хотя именно эти обстоятельства служат подчас причиной проявления в организациях негативных тенденций в отношении массива поступивших от граждан обращений. Обращения граждан относят в разряд второстепенных документов. Во многих органах государственной власти экспертиза их ценности не проводится. Сроки хранения обращений граждан, указанные в «Перечне», не соблюдаются. Обращения граждан не формируются в дела. Иногда они уничтожаются до истечения установленных сроков их хранения, под предлогом отсутствия помещений.

153 Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций. - Ст. 54.

154. Предложения по внесению уточнений, изменений, дополнений в Перечень даны в приложении 2.

В связи с изложенным, следует внести предложение дополнить ст. 22 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ. В пункт 4) «для включенных в установленном порядке в состав Архивного фонда Российской Федерации отдельных видов архивных документов» ввести под буквой (и) неучтенный ранее вид документов - обращения граждан. Установить и определенный срок временного хранения для данных документов - до их поступления в государственные и муниципальные архивы.

Большой массив обращений граждан, отложившихся в архиве Минтруда России, определил необходимость проведения выборочного отбора документов на постоянное хранение. В органах государственной власти такая работа не проводилась, и поэтому возникла потребность разработки специальной методики выборки обращений граждан.

Основные положения Методики репрезентативной выборки индивидуальных и коллективных обращений граждан и организаций в органах государственной власти для отбора на постоянное хранение использовались для формирования комплекса писем, отложившихся в ныне упраздненном Министерстве труда и социального развития Российской Федерации. Отбор обращений граждан на постоянное хранение состоял в том, чтобы выделить из общей массы типичные, с повторяющейся тематикой обращения, поднимающие однотипные вопросы, то есть явно преобладающие во всей совокупности документов. Комплекс писем, отложившихся в архиве Минтруда России за период с 1996 по 2004 годы в количестве 250 тысяч обращений, - был как раз таким. Он весь состоял из повторяющихся однотипных обращений, соответствующих «проблематике» министерства, то есть его задачам и функциям. В качестве подсобного средства использовался Тематический классификатор письменных обращений граждан, который действовал в министерстве с 2004 года. Он оказался слишком большим для практического применения (более 300 вопросов), поэтому нами был составлен Перечень вопросов в обращениях граждан.

Ясно, что когда обращений очень много и нет необходимости прослеживать «судьбы» их авторов, когда не стоит задача оценивать содержание обращений, когда просматривается типичность, повторяемость проблем, с которыми выступают авторы, то не только можно, но и нужно проводить выборочный отбор обращений для передачи их на хранение в государственный архив. Методика проведения репрезентативного отбора была разработана на основе существующих нормативных документов и на практических результатах пробных вариантов обработки обращений граждан, осуществленных в ЦАОДМ, РГАНИ, Минтруда России.

Определением выборочной совокупности обращений граждан не заканчивается работа с ними. Важнейшим следующим этапом стало формирование дел. В этом процессе присутствуют и теоретическая, и практическая части. Чтобы сформировать дела, подлежащие постоянному хранению, необходимо привести документы в определенную систему, то есть классифицировать с учетом признаков заведения дела. Применительно к массиву обращений в Минтруд России наиболее существенными выступили такие признаки: хронологический, географический, авторский и тематическо-функциональный с добавлением двух формальных признаков - подлинности и копийности. Совокупность существенных признаков в дальнейшем облегчило и упростило составление заголовков дел, поскольку они в значительной степени совпадали с характеристиками описания дел.

Реальная выборка индивидуальных обращений граждан в данной работе проводилась по двум основным признакам: содержательному и количественному, с использованием продуманной системы критериев. По признаку содержательности в эту систему были включены критерии авторства, повторяемости документной информации с учетом соотношения типичного и уникального, полноты комплекса документов. Именно этим критериям и должна была, по нашему мнению, соответствовать выборочная совокупность обращений.

Коллективные обращения - отбираются 100 % обращений,

Обращения иностранных граждан - отбираются 100 % обращений,

Обращения из организаций, предприятий, учреждений и т.п.155 - 100%,

Индивидуальные обращения - отбираются 10 % от массива обращений.

Обращения иностранных граждан, а также от коллективов и организаций не подлежат выборке, а сразу должны передаваться на постоянное хранение, учитывая тот факт, что они составляют, как правило, менее двух процентов от всего массива обращений; описи на дела составляются отдельно по этим группам обращений.)

Применение критерия повторяемости с учетом соотношения типичного и уникального давало возможность в связи с однотипностью писем (повторяемостью вопросов в их содержании) из трех, например, обращений выбрать одно, более яркое по стилю изложения информации, конкретных фактов, с более четко выраженными взглядами, обоснованной критикой и деловыми предложениями.

Применение критерия полноты комплекса документов в данном случае предполагало включение в выборку индивидуальных обращений граждан из всех субъектов Российской Федерации. Далее предусматривалось включение в выборку обращений Минтруда России, действовавшего с 1996 по 2004 гг., с конкретизацией разделов в описях по месяцам. Однако главное средство для соблюдения данного критерия - это отбор обращений по всему диапазону проблем, с которыми обращались их авторы. Указанный ранее перечень вопросов (аналог Тематического классификатора) позволил осуществить выбор обращений всей основной тематики по профилю деятельности Минтруда России.

Методика проведения репрезентативной выборки предусматривала не включать в нее обращения без ответа министерства заявителю, с плохо физически сохранившиеся или с трудно читаемым текстом, обращения людей с выраженными медицинскими показателями, обращения с ненормативной лексикой или с явно грубым изложением содержания, а также анонимные письма (т.е. без указания фамилии и адреса).

Промежуточным результатом процедуры выборки для упорядочения обращений граждан и организаций, отложившихся в архиве Минтруда России,

155 Обращения, оформленные на бланке организации, и с подписями руководителей рассматривались как коллективные. являлось определение объема выборки. Ее объем обычно зависит от степени однородности генеральной совокупности, от числа признаков выборки и требуемой точности результата. Он чаще всего рассчитывается с помощью таблицы достаточно больших чисел156 или по специальным формулам. Объем выборки, который установили для массива обращений граждан в адрес Минтруда России с помощью Таблицы достаточно больших чисел, находился в диапазоне между 27069 и 23873. Следовательно, выборку величиной в 25 тысяч обращений признали считать математически обоснованной.

Основное свойство выборочной совокупности это - «репрезентативность», понятие, обозначающее свойство выборки воспроизводить параметры и значимые элементы выбранной исследователем структуры генеральной совокупности. Наше исследование показало, что 10-процентная выборка из общего массива для группы индивидуальных обращений граждан достаточно репрезентативна. Стало быть, задача сохранить характеристики генеральной совокупности была выполнена.

Проведенное исследование и применение на практике методики в Государственном архиве Российской Федерации позволяют нам внести предложение об уточнении статьи 56 «Перечня типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения» (М., 2000). Суть уточнений состоит во введении новых видов документов и установлении для них сроков хранения.

Таким образом, применение на практике Методики репрезентативной выборки обращений граждан на примере комплекса писем, отложившихся в Министерстве труда и социального развития Российской Федерации (существовавшем в 1996 -2004 гг.), упорядочение обращений (формирование и оформление дел, составление описей дел) и передача 10 процентов выборки обращений граждан в Государственный архив Российской Федерации на постоянное хранение показали эффективность данного метода сохранения в качестве исторического источника такого вида массовых документов, какими являются обращения граждан.

156 Методика и техника статистической обработки первичной социологической информации - М.: «Наука», 1968. - С. 269.

Заключение

В результате рассмотрения опыта применения законодательно-нормативных актов в период от первых лет советской власти по настоящее время, выявлено постепенное расширение прав граждан на обращение в органы государственной власти и полномочий этих органов на аргументированное и обоснованное решение по тем вопросам, с которыми обращались заявители. В этот исторический период изменялась социальная политика государства по отношению к своим гражданам.

Качественно новый этап наступил в начале 90-х гг. прошлого века, когда в России осуществлялись социально-экономические преобразования. Завершающим этапом изменений в области общения государства и гражданина в новейшей истории можно считать принятие Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". По сравнению с прежним законодательством теперь больше расширился круг возможных заявителей - помимо граждан России с заявлениями могут обращаться и иностранные граждане, и лица без гражданства.

Исследование показало, что создаваемая в процессе развития российского общества законодательно-нормативная сфера, обеспечивающая диалог государства и гражданина, эволюционировала в сторону все более широкого применения демократических прав и свобод для граждан Российской Федерации.

На документационном обеспечении работы с обращениями граждан в органах государственной власти безусловно сказались все новые требования законодательной базы, служившей основой для разработки нормативных документов. Параллельно с совершенствованием законодательства развиваются информационные технологии, которые неизменно внедряются как нововведения в процедуры и технологию работы с документами. В результате все этапы работы с обращениями граждан - прием, регистрация, исполнение, контроль, их анализ - совершенствуются и организационно, и технологически. Новый этап технического развития общества вызвал к жизни электронные документы. Внедрение технических новшеств уже значительно меняет возможности общения граждан с органами государственной власти: теперь не только мобильная телефонная связь, но главным образом Интернет способны совершенно изменить способы обращения граждан к органам власти. Созданы технические возможности для посещения сайта организации с целью получения необходимой информации и для передачи с помощью электронной почты своего обращения. Эта особенность деятельности государственных органов в современных условиях отражена в материалах исследования. Однако дальнейший технический прогресс, связанный с развитием принтерного способа оформления текста взамен машинописного и тем более рукописного, коренным образом меняет уже теперь многие процессы документационного обеспечения работы с обращениями граждан. Применение цифровых технологий в будущем вообще может полностью изменить формы общения граждан с органами государственной власти.

Из исследования следует также вывод о том, что в последние годы явно вырос интерес общества к такого рода массовым документам как письма простых людей во власть. Появляются книги, содержащие обращения граждан в органы государственной власти 30-х гг. прошлого столетия. Готовятся новые публикации и J издания. «Массовые документы в настоящее время - по образному выражению М.П. Жуковой, - как бы "вышли из тени"»157. Однако такую оценку ситуации нельзя в полной мере отнести к объекту нашего исследования.

В связи с недостаточным вниманием к обращениям граждан как социальному явлению и были рассмотрены в ходе исследования отдельные направления совершенствования организации работы с обращениями граждан, которые завершились разработкой и рекомендацией конкретных предложений. В частности, на основе подготовленных автором и апробированных в органах государственной власти нормативно-методических документов (тематических классификаторов, уточненных норм времени на работу с обращениями, инструкций) предлагается включить совокупность дополнительной регламентации отдельных этапов и процедур работы с обращениями граждан в Типовой регламент федеральных органов исполнительной власти. Реализация предложения позволит унифицировать

157 Жукова М.П. Взгляд на отбор документов на хранение с точки зрения повторения информации // Вестник архивиста. - 2006. - № 6 (96). - С. 14. конкретные регламенты федеральных органов власти и тем самым организовать более четкое рассмотрение обращений. Предложение после апробации направлено разработчикам проекта Типового регламента.

Желание практически решить вопрос сохранности обращений граждан, отложившихся в архиве ликвидированного в 2004 году Министерства труда и социального развития Российской Федерации (250 тыс. обращений), завершилось формированием комплекса обращений, содержащего обширный информационный материал и по социально-экономической политике России переходного периода в целом, и по особенностям выполнения в регионах принятых в этот период законов, указов, постановлений. Выполнить эту задачу позволили разработанные автором «Методические обоснования репрезентативной выборки индивидуальных и коллективных обращений граждан и организаций в федеральные органы государственной власти для отбора их на постоянное хранение». Методика выборочного отбора обращений граждан прошла проверку практикой, одобрена ЭПК ГАРФ. В связи с этим есть основания рекомендовать Методику репрезентативной выборки обращений граждан для тех случаев, когда в ведомственном архиве органа государственной власти окажется большой массив (более 30 тысяч в год) таких документов.

Выборка важна для «экстремальных» ситуаций, вытекающих из необходимости справиться с огромным объемом массовых документов однотипного характера. Более известен и развит, а потому и более освоен второй тип обработки - экспертиза ценности таких документов. Опыт проведения экспертизы ценности л обращений граждан в РГАНИ, ЦАОДМ, Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации показал, что анализ и оценка их содержания диктует необходимость внесения изменений в организацию проведения экспертизы. Прежде всего изменения должны коснуться отдельных видов обращений граждан (коллективных, иностранных) и сроков их хранения. В связи с этим внесено предложение по уточнению и изменению ст.ст. 54, 55, 56 действующего «Перечня типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения».

По итогам проведенного исследования предлагается усовершенствовать некоторые нормативные документы, регламентирующие организацию работы с обращениями граждан. Во-первых, подготовить «Типовой тематический классификатор обращений граждан для федеральных органов исполнительной власти» на основании типичных тем заявителей. Во-вторых, составить специальный «Перечень типовых документов-обращений граждан, образующихся в деятельности федеральных органов исполнительной власти, с указанием сроков хранения», который станет «основным инструментом отбора документации на государственное хранение». В-третьих, разработать «Основные правила работы с обращениями граждан для федеральных органов исполнительной власти», в которых обязательно отразить вопросы формирования дел обращений граждан, экспертизы ценности и выборки обращений граждан, особенно для периодов реорганизации и ликвидации министерств и ведомств в ходе административных реформ. В-четвертых, разработать «Типовое положение для федеральных органов исполнительной власти о ведении делопроизводства по работе с обращениями граждан: предложениями, заявлениями, жалобами» на основе Федерального закона об обращениях граждан и действующей типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. Разработать по тем же основаниям «Типовую инструкцию по ведению делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти по предложениям, заявлениям, жалобам граждан».

Разработки по совершенствованию организации работы с обращениями граждан и их отбора на государственное хранение, представленные в исследовании, как нам видится, будут способствовать дальнейшему развитию института обращений граждан.

1. Конституция Российской Федерации //«Российская газета». 1993. - № 237.

2. Основы законодательства Российской Федерации от 07.07.1993 № 5341-1 «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. - № 33. - Ст. 1311.

3. Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. - № 43. - Ст. 4169.

4. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. - № 19. - Ст. 2060.

5. Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ. 2006. - № 31, Ч. I. - Ст. 3448.

6. Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. - № 48. - Ст.4563.

7. Постановление Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. - № 52. -Ст. 1865.

8. Постановление VI Всероссийского Чрезвычайного съезда Советов от 08.11.1918 г. «О точном соблюдении законов» // СУ РСФСР. 1918. - № 9. - Ст. 908.

9. Постановление Наркомата Государственного контроля РСФСР «О центральном Бюро жалоб и заявлений при Народном Комиссариате Государственного контроля» // СУ РСФСР. -1919.-№23.-Ст. 271.

10. Постановление Наркомата Государственного контроля РСФСР «О местных отделениях Бюро жалоб и заявлений» // СУ РСФСР. 1919. - № 23. - Ст. 272.

11. Декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 30 декабря 1919 г. «Об устранении волокиты» // СУ РСФСР. 1920. - № 12. - Ст. 7.

12. Постановление Президиума ЦИК СССР от 13 апреля 1933 г. «О рассмотрении жалоб трудящихся и принятии по ним необходимых мер» // Свод законов СССР. 1933. - № 26. - Ст. 153.

13. Постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 г. «О положении дел с разбором жалоб трудящихся» //ДСЗ СССР. 1936. - № 31. - Ст. 274.

14. Постановление Комиссии советского контроля при СНК СССР (утв. Постановлением СНК СССР от 22-26 мая 1936 г.) «О рассмотрении жалоб трудящихся» // Свод законов СССР. 1936. -№31.-Ст.276.

15. Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 24 июня 1968 г. «О предложениях, заявлениях и жалобах граждан, поступающих в адрес сессии Верховного Совета СССР» // Свод Законов СССР. 1968. - № 31. - Ст. 279.

16. Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 01 июля 1981 г. «Об установлении единой статистической отчетности об обращениях граждан в Советы народных депутатов» // Свод Законов СССР. 1968. -№ 31. - Ст. 230.

17. Федеральный закон от 27.04.93 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями и дополнениями от 14 декабря 1995 года) // «Российская газета». 1993. - № 89.

18. Закон г. Москвы от 18.06.1997 № 25 (в ред. Закона г. Москвы от 21.06.2000 № 21) «Об обращениях граждан» // Ведомости Московской Думы. 1997. - № 7 . - С. 46.

19. Закон г. Москвы от 11.07.2007 № 34 «Об обращениях граждан» // Вестник Мэра и Правительства Москвы от 26.07.2007.

20. Указ Президента Российской Федерации от 03.04.1997 № 288 "Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан" // «Российская газета». 1997. - № 7110.

21. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.01.2005 № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2005. - № 4 . - Ст. 305.

22. Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения / Главархив СССР, ВНИИДАД. М„ 1991. - 76 с.

23. Основные правила работы архивов организаций / Росархив, ВНИИДАД. М., 2003. - 152 с.

24. Основные правила работы ведомственных архивов / Главархив СССР. М., 1988. - 173 с.

25. Перечень типовых документов, образующихся в деятельности госкомитетов, министерств, ведомств и других учреждений, организаций, предприятий, с указанием сроков хранения / Главархив СССР, ВНИИДАД. М., 1989. - 269 с.

26. Перечень документов Гос. комитета СССР по труду и социальным вопросам, его учреждений и организаций с указанием сроков хранения / Госкомтруд СССР. М., 1990. - 184 с.

27. Отбор на государственное хранение предложений, заявлений, жалоб граждан: метод, рекомендации / Главархив СССР, ВНИИДАД. М., 1991. - 24 с.

28. Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения / Росархив, ВНИИДАД. М., 2002. - 107 с.

29. Инструкция по работе с документами в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации / изд-е Гос. Думы. М., 2001. - 144 с.

30. ГОСТ Р 51141-98. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения / ВНИИДАД.; утв. Постановлением Госстандарта РФ от 27 февраля 1997 г. № 28; введ. 01.01.1999.- М., 1998.-IV, 8 с.

31. ГОСТ Р 6.30-2003. УСД. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов / ВНИИДАД. М., 2003. - II, 17 с.

33. Обращения граждан в адрес Минтруда России за 1992-2004 гг. (более 350 тыс.): Выборка обращений / ГАРФ: Фонд № 10158. Опись № 5.

34. Письма и обращения граждан в адрес ЦК КПСС за 1985-1991 гг. (более 200 тыс. дел) / РГАНИ: Фонд № 100.

35. Письма и обращения граждан в адрес МГК КПСС за 1985-1991 гг. (около 500) / ЦАОДМ: Фонд № 8695. Опись № 1.

36. Перечень нормативных документов по обеспечению деятельности депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2002. - Ч. I. - 120 с. / изд. Гос. Думы.

37. Инструкция по делопроизводству Минтруда России. М., 2002. - 74 с. / изд. Минтруда России.

38. Об итогах работы Министерства труда и социального развития Российской Федерации в 2000 году и задачах на 2001 год: материалы заседания коллегии / Минтруд России. М., 2001.

39. Государственный доклад о положении граждан старшего поколения в Российской Федерации / Минтруд России; под общ. ред. Г.Н. Кареловой. М., 2001. - 232 с.

40. Организация социального обеспечения, пенсионное обеспечение: Анализ обращений граждан, поступивших в Минтруд России в 1997 году, и пути решения выявленных в них проблем.- Вып. 1 / Минтруд России; сост. Н.Е. Ускова. М., 1997. - 19 с.

41. Памятка о порядке регистрации и исполнения писем и устных обращений граждан в Приемной Президиума Верховного Совета СССР. М., 1990. - 42 с.

42. Временный тематический перечень на письма граждан в ЦК КПСС, оставляемых на постоянное хранение в результате проведения экспертизы ценности документов / РГАНИ. М., 2000.-4 с.

43. Инструкция по проведению экспертизы ценности документов / ЦХСД. - М., 1992. 9 с.

44. Инструкция по экспертизе ценности документов текущего делопроизводства аппарата ЦК КПСС, организаций и учреждений ЦК КПСС, принятых на государственное хранение / ЦХСД. -М., 1993.-8 с.

45. Памятка по отбору на постоянное хранение исполненных писем граждан, обратившихся в ЦК КПСС / ЦХСД. М., 1992. - 5 с.

46. Памятка по проведению экспертизы ценности документов архива подотдела писем Общего отдела ЦК КПСС / ЦХСД. М., 1992. - 4 с.

47. Памятка по проведению экспертизы ценности писем трудящихся, поступивших в ЦК КПСС / ЦХСД. М., 1995. - 5 с.

49. Рабочая инструкция по научно-технической обработке документов фонда № 5 (Аппарат ЦК КПСС) за период с 1985 по 1991 гг. / ЦХСД. М., 1994. - 10 с.

50. Тематический классификатор писем трудящихся для проведения экспертизы ценности документов за период с 1985 по 1991 гг. / РГАНИ. М., 2000. - 8 с.

51. Материалы заседания коллегии Минтруда России по вопросу «Итоги организации работы с обращениями граждан в 1997 году» / Минтруд России. М., 1998. - 46 с.

52. Об утверждении инструкции о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в аппарате Министерства труда и социального развития Российской Федерации: Приказ Минтруда России от 01.07.1997 № 150 / ГАРФ. Фонд 10158. Опись № 1.

53. Об утверждении порядка организации работы по рассмотрению устных обращений граждан в Министерстве труда и социального развития Российской Федерации: Приказ Минтруда России от 22.06.1998 № 141 / ГАРФ. Фонд 10158. Опись № 1.

54. О некоторых вопросах работы с письменными и устными обращениями граждан в Минтруде России / Минтруд России; ЦБНТИ; Управление по работе с обращениями граждан; под общ. ред. Н.Е. Усковой. М., 1997. - 37 с.

55. Нормы времени на работы по документационному обеспечению управленческих структур федеральных органов исполнительной власти: утв. Постановлением Минтруда России от 26.03.2002 № 23. М., 2002. - 65 с.

56. Временная инструкция по работе с обращениями граждан в центральном аппарате Федерального агентства кадастра объектов недвижимости: утв. распоряжением Роснедвижимости от 19.10.2006 Р/0013.-М., 2006.- 10 с.

57. Инструкция о порядке рассмотрения обращений граждан в Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации: утв. приказом Минэкономразвития России от 27.11.2006. № 389. -М., 2006. 13 с. + 5 с. прил.

58. Миронов М.А. Обращения граждан как конституционно-правовой институт. Проблемы реализации: дис. . д-ра юрид. наук / РАГС. М., 2002.

59. Потапова JI.B. Организация работы с обращениями граждан в Исполкоме Моссовета и их влияние на его деятельность (1960-1980 гг.): автореф. дис. . канд. ист. наук / ИАИ РГГУ. М., 1989.

60. Ускова Н.Е. Институциональное обеспечение социальной активности пожилых людей (геронто-социологический анализ): автореф. дис. канд. социол. наук/РГСУ. -М., 2000.

61. Жеребцова JI.A. Работа с письменными обращениями граждан в федеральных органах государственной власти: Аналитический обзор /деп. в СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД № 233 . М., 2005.-50 с.

62. Бачурина Ю.Б. Анализ организации работы с письменными обращениями граждан в мэрии Москвы: дипл. работа №2318/ РГГУ. М., 1994. - (чит. зал РГГУ).

63. Закупень Т.В. Работа с обращениями граждан в Администрации Президента, министерствах и ведомствах: дипл. работа № 1809 / РГГУ. М., 1993. - (чит. зал РГГУ).

64. Золдарева Т.Н. Организация работы с обращениями граждан в ФАПСИ: дипл. работа № 7006 / РГГУ. М., 2000. - (чит. зал РГГУ).

65. Лазарева О.Н. Основные направления совершенствования работы с обращениями граждан в МЧС: дипл. работа № 4866 / РГГУ. М., 1996. - (чит. зал РГГУ).

66. Работа с обращениями граждан в Министерстве труда и социальной защиты Республики Молдова: материалы Республики Молдова / Кишинев (исх. 1-1140 17 от 06.06.2003). 22 с.

67. Работа с обращениями граждан в Министерстве труда и социальной политики Украины: материалы Республики Украина / Киев (исх. 03-3/2594 от 07.05.2003). 25 с.

68. Работа с обращениями граждан в Министерстве труда и социальной защиты Республики Беларусь: материалы Республики Беларусь / Минск (исх. 20-01-09/2626 от 03.06.2003). -27 с.1. Литература

69. Алексеева Е.В., Афанасьева Л.П., Бурова Е.М. Архивоведение: учебник / под ред. проф. В.П. Козлова. М.: ПрофОбрИздат, 2004. - 272 с.

70. Алексеева Е.В., Афанасьева Л.П., Бурова Е.М., Осичкина Г.А. Архивоведческие аспекты в делопроизводстве: обзоры // Секретарское дело. 2002. - № 2. - С. 93-96.

71. Алексеева Е.В., Афанасьева Л.П., Бурова Е.М., Осичкина Г.А. Научные основы оценки и отбора документов // Делопроизводство. -2003.-№ 1. С. 98-102.

72. Андреева Л.С. Экспертиза ценности писем и заявлений граждан в бывшие партийные органы Московского региона// Отеч. архивы. 1999. -№ 3 - С. 83-85.

73. Аралбаева Г.Г., Козлова Т.О. Использование автоматизированных систем в организации документооборота в Приемной заявлений, жалоб и предложений граждан (на примере администрации Оренбургской области) И Делопроизводство. 2005. -№ 4. - С. 60-71.

74. Банасюкевич В.Д. Современная нормативная база делопроизводства // Делопроизводство. - 1997.-№2/1.-С. 7-13.

75. Басовская Е.Н. «Разрешите обратиться.» (выбор формы обращения в деловой переписке) // Делопроизводство. 2003. - № 1. - С. 24-27.

76. Бондарчук Р.Ч., Прокопьев Е.В. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный). М. : ЗАО Юстицинформ, 2007. - 88 с.

77. Булюлина Е.В. О работе с заявлениями и жалобами в первые годы советской власти //Делопроизводство. 2003. - № 4. - С. 108 - 112.

78. Бурова Е.М. История и современные тенденции развития экспертизы ценности документов: учеб. пособие. М.: МГИАИ, 1985. - 65 с.

79. Бурова Е.М., Сырченко Л.Г. Комплектование государственных архивов СССР фондами личного происхождения: учеб. пособие. М., 1987. - 80 с.

80. Быкова Т.А., Емышева Е.М., Мосягина О.В. Подготовка документов к последующему хранению и использованию: учеб. пособие. М.: РГГУ, 1996. - 52 с.

81. Вильямский B.C., Казакевич Н.Н., Кравченко А.Е. Местные советы: работа с письмами трудящихся. М., 1981.-104 с.

82. Внимание женщине и семье: О письмах, поступающих в ЦК КПСС от женщин // Известия ЦК КПСС.- 1990.-№ 12.-С. 133.

83. Воронцова И.В., Ломоносов A.B. Письма профессора H.H. Глубоковского писателю В.В. Розанову в отделе рукописей Российской государственной библиотеки // Отеч. архивы. 2007. -№ 4. - С. 78 - 87.

84. Вялова Л.М. Проблема современной регламентации работы с обращениями граждан // Делопроизводство. 1999. -№ 1. - С. 16-17.

85. Вялова Л.М. Законодательное регулирование работы с обращениями граждан в городе Москве // Секретарское дело. 1999. - № 4. - С. 18-20.

86. Гаршин В. Нужен закон "Об обращениях граждан" // Российская юстиция. 2004. - № 6. -С. 2-3.

88. Готлиб A.C. Введение в социологическое исследование. Качественные и количественные подходы. Методология. Исследовательские практики: учеб. пособие. - 2-е изд., перераб. и доп. -М. : Флинта, МПСИ, 2005. 384 с.

89. Делопроизводство в системе государственной службы: учеб.-практ. пособие / РАГС. М., 2000.-477 с.

90. Делопроизводство: учебник для вузов / Т.А. Быкова, Л.М. Вялова, Г.Ю. Максимович, Л.В. Санкина; под общ. ред. проф. Т.В. Кузнецовой. -М.: МЦФЭР, 2004. 544 с.

91. Документация в информационном обществе: электронное делопроизводство и электронный архив: докл. и сообщ. на 6-й Междунар. науч.-практ. конф., 24-25 нояб. 1999 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД, РОИА. М., 2000. - 240 с.

92. Документация в информационном обществе: парадигмы XXI века: докл. и сообщ. на 10-й Междунар. науч.-практ. конф., 25-26 нояб. 2003 г. / Федеральное архивное агентство, ВНИИДАД. -М„ 2004.-350 с.

93. Документация в информационном обществе: административная реформа и управление документацией: докл. и сообщ. на 11-й Междунар. науч.-практ. конф., 23-25 нояб. 2004 г. / Росархив, ВНИИДАД. М., 2005. - 368 с.

94. Документация в информационном обществе: законодательство и стандарты: докл. и сообщ. на 12-й Междунар. науч.-практ. конф., 22-23 нояб. 2005 г. / Росархив, ВНИИДАД. М., 2006. -464 с.

95. Документация в информационном обществе: управление документацией как сфера профессиональной деятельности: докл. и сообщ. на 14-й Междунар. науч.-практ. конф., 20-21 нояб. 2007 г. / Росархив, ВНИИДАД. М., 2008. - 304 с.

96. Документация в информационном обществе: унификация и стандартизация межведомственного и корпоративного документооборота: докл. и сообщ. на IX Междунар. науч.-практ. конф., 5-6 дек. 2002 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД. М., 2003. - 264 с.

97. Емышева Е.М., Мосягина О.В. Законодательно-нормативные акты о работе с обращениями граждан // Секретарское дело. 1997. - № 1. - С. 99-105.

98. Женщины в социальной истории России: сб. науч. работ / Тверь. 1997. - 116 с.

99. Жеребцова Л.А. Основы организации работы с устными обращениями граждан (на примере Минтруда Российской Федерации) // Делопроизводство. 2004. - № 1. - С. 49-52.

100. Жужакина В.А. Заявления и жалобы граждан в центре внимания московских архивистов // Делопроизводство. 2003. - № 1. - С. 19-23.

101. Жукова М.П. Экспертиза ценности и укомплектование госархивов управленческими документами (теоретико-методический аспект) // Отеч. архивы. - 1995. -№ 6. С. 3-9.

102. Жукова М.П. К вопросу об истории и перспективах исследования теории и методики экспертизы ценности документов и комплектования архивов // Вестн. архивиста. 1997. - № 5 (41).-С. 54-62.

103. Жукова М.П. Взгляд на отбор документов на хранение с точки зрения повторения информации // Вестн. архивиста. 2006. - № 6 (96). - С. 7-18.

104. Жумер В. Важнейшие аспекты экспертизы ценности документов: анализ международного опыта (1950-1990 гг.) // Отеч. архивы. 2000. - № 4. - С. 3-15.

105. Замышляев Д.В. Реализация гражданами права на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. - № 4. - С. 43-47.

106. Изменяющаяся Россия и российские архивы на рубеже веков: материалы конф., 1-2 мар. 2001 г., г. Москва. М. : ИЦ РОИА, 2002. - 224 с.

107. И моя деревня должна принадлежать истории (о работе муниципальных архивов): материалы Всерос. пауч.-практ. конф. 5-6 июня 2002 г., г. Геленджик / Росархив, ВНИИДАД. М., 2002.-208 с.

В результате изучения данной главы студент должен:

• знать формы обращений граждан в государственные и муниципальные органы;
• уметь составлять и грамотно оформлять ответы на письменные обращения;
• владеть навыками ответов на устные обращения, в том числе с использованием телефонной связи.

Правовые основы работы с обращениями граждан в Российской Федерации

Право граждан на обращения во властные структуры закреплено Всеобщей декларацией прав человека (1948 г.). Конституция России гарантирует право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

Обращения граждан - способ инициирования гражданами в устной или письменной форме их общения в органы государственной власти или местного самоуправления, к должностным лицам этих органов, для удовлетворения интересов граждан путем властного решения определенных вопросов общественной, государственной, коллективной или личной жизни, что предполагает соответствующее реагирования этих органов и должностных лиц на обращение и ответ на него.

В нашей стране традиция обращений в письменном виде восходит как минимум к XVI в., времени возникновения Челобитного приказа - органа, отвечавшего за прием и рассмотрение челобитных (обращений). Челобитные (от выражения «бить челом», т.е. «кланяться», «просить») подавались как индивидуально, так и коллективно всеми категориями свободных граждан Московского государства на имя великого князя (царя). У Красного крыльца Грановитой палаты был установлен специальный ящик, в который просители помещали свои челобитные; думные дьяки периодически собирали их и докладывали государю, который принимал решение о том, какой из органов власти (приказов) и в какой срок должен рассмотреть и исполнить обращение.

В Российской империи жителям страны было запрещено подавать челобитные на имя государя, под страхом казни они должны были подаваться только в органы власти. Екатерина II повелела передавать жалобы крепостных крестьян на притеснения со стороны хозяев на рассмотрение самим помещикам.

Процедура рассмотрения обращений была демократизирована только после Октябрьской революции 1917 г. На момент распада СССР эта процедура регулировалась указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Данный документ действовал до 2006 г., когда был принят Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан», действующий по сей день.

Институт обращений граждан можно определить как инструмент гражданского участия в управлении, т.е. воздействие на процесс принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления в целях реализации гражданами своих прав и интересов. Поток обращений граждан в различные инстанции служит лакмусовой бумажкой не только социальной активности населения, но и определенных негативных явлений, недостатков в работе государственного аппарата, пробелов в законодательстве, а также пороков самой организации рассмотрения обращений.

Институт обращений граждан выполняет в обществе следующие функции:

• правозащитная - обращения как одно из средств защиты нрав граждан, что позволяет предотвращать нарушения, восстанавливать нарушенные права;
• информационная - обращения являются для органов власти ценным источником сведений о проблемах граждан и их отношении к происходящим в обществе процессам, поэтому важно не только рассматривать отдельные обращения, но и анализировать весь поток обращений в целом;
• коммуникативная - обращения как наиболее распространенное средство прямой коммуникации между властью и гражданами;
• инструментальная - обращения как средство воздействия на решения органов власти, а также элемент процесса принятия и реализации решений.

Работа с обращениями строится на принципах законности, уважения прав личности, независимо от социального происхождения, расовой, национальной принадлежности, гражданства, языка, политических и религиозных убеждений.

В соответствии с Федеральным законом № 59-ФЗ обращаться в органы власти гражданин вправе лично и через представителей, индивидуально и коллективно, устно и письменно.

По форме обращения классифицируются на устные и письменные (рис. 5.1).

Устные обращения практикуются при личном посещении и по телефону. В последнее время получает распространение практика проведения общения граждан с должностными лицами в режиме скайп-конференций.

В свою очередь, письменные обращения бывают на бумажном и на электронном носителе. Электронные обращения направляются по электронной почте и на интернет-серверы государственных и муниципальных органов. Каждый вид обращения имеет свои особенности и требует специального правового регулирования.

Рис. 5.1.

Предложение - это обращение, в котором высказывается рекомендация относительно работы органов власти, должностных лиц и улучшения их деятельности, а также об улучшении законодательства и иных общественно значимых сфер.

Заявление - обращение с просьбой о содействии в реализации законных прав и интересов или сообщение о нарушении действующего законодательства или недостатках в деятельности государственных органов.

Жалоба - просьба о восстановлении или защите нарушенных прав и законных интересов.

Рассмотрение обращения в государственных органах бесплатно для всех категорий заявителей вне зависимости от формы обращения.

Законодательство гарантирует гражданам следующие основные нрава, связанные с обращениями:

• все обращения, соответствующие общим требованиям, рассматриваются;
• по каждому обращению гарантируется ответ по существу и в установленные сроки;
• гражданин имеет право обжаловать действия и бездействие должностных лиц, связанные с рассмотрением обращений;
• жалоба не может быть направлена на рассмотрение в тот орган или должностному лицу, чьи действия или бездействие обжалуются;
• гражданин имеет право знакомиться с документами, касающимися обращения, если они не носят конфиденциальный характер;
• персональные данные, содержащиеся в обращении, не подлежат разглашению.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Челябинский институт (филиал)

Кафедра государственного и муниципального управления

Выпускная квалификационная работа

Пути совершенствования работы с обращениями граждан в администрации Калининского района г. Челябинска

Челябинск

Введение 3

6

6

15

23

31

31

2.3 Информационные ресурсы как один из инструментов эффективной работы с обращениями граждан 48

Заключение 53

Список использованных источников и литературы 57

Приложение 1 61

Введение

Как отмечено в Послании Президента Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ: «...государственная бюрократия по-прежнему, как и 20 лет назад, руководствуется все тем же недоверием к свободному человеку, к свободной деятельности. Сильное государство и всесильная бюрократия - это не одно и то же. Поэтому, прежде всего, предлагаю принять меры по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти. Меры, способные обеспечить большую включенность граждан в политическую жизнь».

Следовательно, характер и главное назначение любой системы народного представительства определяется тем, насколько последовательно эта система способна отражать и проводить в жизнь волю и интересы населения. А это, в свою очередь, зависит от прочности связи представительных органов с населением, от знания ими запросов и настроений граждан.

Основным механизмом непосредственного влияния населения на дела органов местного самоуправления, направленных на решение общезначимых, так и конкретных проблем являются обращения граждан в органы государственной и муниципальной власти.

Местное самоуправление, являясь соответствующим уровнем публичной власти, наиболее приближенным к населению, направлено в первую очередь на обеспечение и защиту прав и интересов населения, проживающего на определенной территории. Именно этот уровень местной власти должен своевременно и в полном объеме решать обращения населения и отстаивать законные интересы граждан.

Проблемы обращений граждан в органы местного самоуправления исследовали: Ю.Н. Алистратов, А.К. Абельдинов, А.А. Дворок, М.А. Миронов, Н.А. Рудакова, С.А. Широбоков, А.П. Любимов. Однако исследования проводились либо в советское время, либо после принятия 12 декабря 1993 Конституции РФ, в период, когда еще не было сформировано новое законодательство, регулирующее данную сферу общественных отношений.

Все это обуславливает актуальность исследуемой темы и определяет объект, предмет, цели и задачи выпускной квалификационной работы.

Объект выпускной квалификационной работы - организация работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления.

Предмет выпускной квалификационной работы - работа с обращениями граждан в Администрации Калининского района г. Челябинска.

Цель выпускной квалификационной работы - изучить особенности работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления, и разработать рекомендации для Администрации Калининского района г. Челябинска.

Для достижения поставленной цели в работе были обозначены следующие задачи:

1. Изучить нормативно-правовую базу по работе с обращениями граждан в органах местного самоуправления

Рассмотреть порядок работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления

Обозначить общие направления совершенствования работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления

Проанализировать практику Администрации Калининского района г. Челябинска по работе с обращениями граждан

Определить проблемы и пути совершенствования деятельности Администрации Калининского района с обращениями граждан.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы. В первой главе рассматриваются теоретические и нормативно-правовые основы работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления, а во второй главе анализируется практический опыт работы с обращениями граждан в Администрации Калининского района, формулируются актуальные проблемы и рекомендации.

Практическая значимость работы обусловлена наличием конкретных рекомендаций по повышению эффективности работы с обращениями граждан в Администрации Калининского района.

Глава 1. Основы работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления

1.1 Нормативно-правовая база по работе с обращениями граждан в органах местного самоуправления

обращение гражданин местное самоуправление

В настоящее время основным законом, регулирующим обращения граждан в органы местного самоуправления является Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года.

Статья 18 Конституции Российской Федерации указывает, что права и свободы гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, практическую деятельность государственных и других органов и организаций. Конституция гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (ч. 1 ст. 45). Должностные лица органов власти принимают властные решения посредством издания обязательных для исполнения правовых актов. Гражданин пользуется, своей властью, как правило, только в случаях нарушения своих прав и посредством направления всякого рода жалоб и заявлений в различные инстанции. Таким образом, происходят взаимоотношения властного характера между этими субъектами общественных отношений.

Федеральный закон регулирует отношения связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее также - гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Некоторые нормативные акты субъектов Федерации закрепляют не только право граждан на обращение в государственные и муниципальные органы, но и в любые организации вообще. Так, ст. 40 Конституции Республики Алтай (Основного закона), гласит: граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, должностным лицам, руководителям предприятий независимо от форм собственности, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленные законом сроки. Решения государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, ущемляющих права граждан, могут быть обжалованы в суд. Закон Свердловской области «Об обращениях граждан» пошел еще дальше, и позволяет гражданам обращаться в органы государственной власти Свердловской области и к их должностным лицам, в органы местного самоуправления муниципальных образований и к должностным лицам органов местного самоуправления, в органы территориального общественного самоуправления, а также в органы управления организаций, находящихся на территории Свердловской области, и к их руководителям, в связи с признанием, соблюдением, защитой прав, свобод и законных интересов граждан. Указанные нормы, на наш взгляд, более отвечают интересам граждан. Зачастую гражданину необходимо обратиться с предложением или жалобой, например, в товарищество собственников жилья или другую негосударственную организацию, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» же, не налагает на данные организации обязанностей по рассмотрению обращений.

Статья 4 Федерального закона о порядке рассмотрения обращений граждан закрепляет трактовку основных терминов используемых в рассматриваемом Федеральном законе. К числу таких терминов относятся категории «обращения граждан», «предложение», «заявление», «жалоба», «должностное лицо».

В определении термина «обращение гражданина», по сути, только перечислены все основные характеристики данного понятия:

По типу обращение может быть предложением, заявлением или жалобой. При этом каждый из типов обращения обладает своей спецификой;

По форме допустимы как письменные, так и устные обращения;

Адресатом письменного обращения может быть государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо данных органов;

Адресатом же устного обращения выступают только государственные органы или органы местного самоуправления.

Не совсем понятно, почему законодатель не допускает устного обращения к должностному лицу указанных органов. Данное положение несколько противоречит части 1 статьи 2 этого же Федерального закона, устанавливающей, что Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, то есть, допускающей устное обращение к должностному лицу. Да и не может весь орган, как единое целое юридическое лицо заниматься выслушиванием устного обращения гражданина. Обычно граждане записываются на прием к должностному лицу органа государственной власти или местного самоуправления и уже ему излагают свои проблемы.

Несколько более оправдано научное определение обращения, предложенное С.А. Широбоковым. По его мнению, обращение - это волеизъявления индивида, выражающиеся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить защитить или восстановить права и свободы.

Федеральный закон об обращении граждан, мог бы установить общие принципы работы с обращениями, и унифицировать сроки, стандарты их реализации и рассмотрения, после почти 10-летних споров, был, наконец, принят 2 мая 2006 года. Однако этот закон весьма поверхностный, он не учитывает многих важнейших аспектов работы с обращениями граждан и основан на архаическом, «одностороннем» подходе к институту обращений. Разнообразные законы об обращениях граждан имеются в субъектах федерации, есть подобные нормативно-правовые акты и в муниципальных образованиях. Но самую главную роль в работе с обращениями играют многочисленные инструкции, которыми преимущественно и руководствуются сотрудники различных муниципальных образований, рассматривая поступающие к ним обращения граждан. Эти инструкции свои в каждом муниципальном образовании, и предназначены они для служебного пользования, то есть не публикуются и потому для граждан недоступны. Кроме того, делопроизводство по обращениям граждан, играющее огромную роль в реализации всех их функций по сей день остается непрозрачным, закрытым и архаичным.

Кроме того, Федеральный закон не содержит прямых указаний на то, что гражданин может пользоваться помощью представителей. Вывод о допустимости участия представителей можно сделать только с учетом ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ (с изменениями от 28 октября 2003 г., 22 августа, 20 декабря 2004 г.) «Об адвокатской деятельности и адвокатуре», согласно которой адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию, а так же общих принципов отечественного законодательства. Инструкция о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации (утв. Приказом Генпрокуратуры РФ от 15 января 2003 г. N 3) позволяет подачу жалоб, заявлений и обращений как самим гражданином, права которого нарушены, так и его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива (абз. 2 ч. 11 Инструкции).

В связи с этим следует законодательно закрепить, что при подаче обращения и его рассмотрении гражданин имеет право пользоваться услугами законного представителя, адвоката; знакомиться с материалами проверки обращения и получить письменный или устный ответ на него.

Принятие Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» явилось для общества важным политическим событием. Объясняется это тем, что в обращениях часто ставятся вопросы, касающиеся не только законных прав и личных интересов авторов обращений, но также интересов других граждан и целых коллективов.

Для муниципальных органов важнейшей задачей далее является решение организационных и аналитических вопросов с целью осуществления документационного обеспечения работы с обращениями граждан в соответствии спринятым законом. Регламентировалась эта работа действующими законодательно-нормативными актами. Основанием для ведения делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях давно уже служит Типовое положение. Его используют в процессе разработки и утверждения инструкций о документационном обеспечении работы с заявлениями граждан сучетом их конкретных задач и функций. Оно применимо также для установления порядка работы с заявлениями граждан, независимо от категории органов власти и специфики их деятельности.

Большинство инструкций органов местного самоуправления, разработаны на основе Типового положения о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, утвержденного в 1981 году, когда не существовало ни Интернета, ни других современных информационных технологий. Это положение является архаичным даже в сравнении с действующим законом, однако пройдет еще не мало времени, прежде чем его заменят на новое, ибо, хотя новый закон и принят, к пересмотру нормативов делопроизводства по обращениям, похоже, еще и не приступали.

В Типовом положении записано: «Делопроизводство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях ведется отдельно от других видов делопроизводства и возлагается на специально назначенных для этого должностных лиц. Личную ответственность за состояние делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях несут их руководители. Они систематически проверяют порядок ведения делопроизводства в соответствующих государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях и принимают меры к совершенствованию этой работы».

Типовое положение о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях выступало в качестве основного нормативного документа в организации документационного обеспечения работы с обращениями граждан. В настоящее время для организации работы с обращениями граждан используются также разные методические материалы, в частности, разработанное в Историко-архивном институте РГГУ учебно-методическое пособие, в котором подробно и в доступной форме рассматриваются законодательно-нормативное регулирование работы с обращениями граждан и технология ее осуществления.

Согласно данному пособию, сложившаяся технология работы с письменными обращениями граждан включает в себя:

прием и первичную обработку обращений граждан;

регистрацию обращения в день его поступления (занесение в базу данных), составление РКК - регистрационно-контрольной карточки (с аннотацией содержания обращения), проверку на повторность обращения;

проставление штампа организации и регистрационного индекса обращения;

направление обращений на рассмотрение руководству для получения резолюции;

уведомление заявителя (ответ) о рассмотрении обращения (или о направлении обращения в другие организации);

исполнение обращения (при необходимости запрашивание дополнительных сведений по обращению), либо передача обращения в другое подразделение;

контроль за исполнением обращения в установленные сроки;

подготовку ответа заявителю о вынесенных решениях;

решение о снятии обращения с контроля с записью в РКК (после проверки исполнения);

информационно-справочную работу по обращениям (по картотекам);

анализ поступивших обращений (подготовку аналитических справок);

учет обращений (работу с базой данных);

группировку обращений в дела, формирование дел в установленном порядке;

передачу дел на хранение в ведомственный архив организации.

с нашей точки зрения, вступивший в силу 2 ноября 2006 г. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» содержит нормы, ухудшающие положение граждан в сфере рассматриваемых правоотношений по сравнению с ранее действовавшими нормами, содержащимися в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. от 4 марта 1980 г.).

Во-первых, существенно сужена сфера применения данного Закона. Если раньше под обращением понимались предложение, заявление, жалоба, направляемые в государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, должностным лицам, то теперь под ним понимается предложение, заявление, жалоба, направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. При этом Закон определяет должностное лицо как лицо постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления, что не соответствует определению должностного лица в других законодательных актах (например, см. примечание к ст. 2.4 КоАП РФ, где к должностным лицам отнесены также лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации). Следовательно, данный Закон не регулирует порядок рассмотрения обращений граждан, направленных, скажем, руководителям предприятий, учреждений, общественных организаций, то есть не является универсальным.

Во-вторых, при сравнении самого порядка рассмотрения обращений становится очевидно, что сроки рассмотрения изменились не в пользу заявителя. В настоящий момент письменное обращение рассматривается 30 дней с момента регистрации. В то время как ранее действовавшее законодательство предусматривало возможность безотлагательного, но не позднее 15 дней, разрешения вопроса по существу, если обращение не требовало дополнительной проверки.

В-третьих, ст. 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», регулирующая порядок организации личного приема граждан в органах государственной власти и местного самоуправления, обязывает чиновников лишь доводить до сведения граждан информацию о месте и времени приема. В то время как пункт 6 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. от 4 марта 1980 г.) устанавливал, что прием граждан должен проводиться в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, в удобное для них время, в необходимых случаях - в вечерние часы, по месту работы и жительства.

Таким образом, анализ действующего законодательства, регулирующего порядок рассмотрения обращений граждан, позволяет сделать вывод о том, что принятый 2 мая 2006 г. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» устанавливает правовые гарантии реализации конституционного права граждан на обращение.

Однако данный правовой акт несовершенен, так как не обеспечивает такого организационно-правового механизма рассмотрения обращений, который максимально способствовал бы защите интересов граждан, восстановлению их нарушенных прав и удовлетворению законных требований. Однако качество любого нормативно-правового акта, возможно, оценить только после тщательного анализа практики его применения, что требует дальнейших исследований в этой области.

1.2 Порядок рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления

Порядок рассмотрения обращений регламентируется:

Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 19, статья 2060);

Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 46, статья 4532);

Рассмотрение обращений в органах местного самоуправления осуществляется должностным лицом. Рассмотрение обращений осуществляется бесплатно.

Информация о процедуре рассмотрения обращений граждан предоставляется следующими способами:

с использованием телефонной связи;

посредством размещения в информационных системах общего пользования (в том числе в сети Интернет).

В сети Интернет размещается следующая информация:

Административный регламент;

график приёма граждан должностным лицом департамента;

номера телефонов для получения справочной информации.

При ответах на телефонные звонки и устные обращения сотрудники органов местного самоуправления подробно, в вежливой, корректной форме информируют обратившихся граждан о порядке рассмотрения обращений граждан. Ответ на телефонный звонок должен начинаться с информации о наименовании органа, в который позвонил гражданин, фамилии, имени, отчестве и должности специалиста, должностного лица, принявшего телефонный звонок.

При невозможности сотрудника органа местного самоуправления, принявшего звонок, самостоятельно ответить на поставленные вопросы, телефонный звонок может быть переадресован (переведён) другому сотруднику или же обратившемуся гражданину может быть сообщён телефонный номер, по которому можно получить необходимую информацию.

Консультации (справки) по вопросам рассмотрения обращений предоставляются сотрудником органа местного самоуправления, ответственным за работу с письмами и обращениями граждан (далее - сотрудник, ответственный за работу с обращениями).

Консультации предоставляются по вопросам:

требований к оформлению письменного обращения;

определения организаций, в компетенции которых находится решение поставленных в обращении вопросов;

места и графика личного приёма должностным лицом департамента для рассмотрения устных обращений;

порядка и сроков рассмотрения обращений;

порядка обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых и принимаемых в ходе рассмотрения обращений.

Основными требованиями при консультировании являются:

компетентность;

чёткость в изложении материала;

полнота консультирования.

Конечными результатами рассмотрения обращений являются:

ответы по существу поставленных в обращении вопросов;

ответы с уведомлением о переадресовании обращения в соответствующие органы или должностным лицам, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

ответы с разъяснением (при рассмотрении отдельных обращений в соответствии со статьёй 11 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ).

Результатом рассмотрения обращения является получение гражданином ответа в письменной форме, а также с его согласия в ходе личного приёма - в устной форме.

Общий срок рассмотрения письменного обращения не должен превышать 30 дней. Он начинается с даты регистрации обращения в департаменте и заканчивается датой подписания ответа должностным лицом департамента. Срок уведомления гражданина о переадресации его обращения - 7 дней с даты регистрации обращения до даты подписания уведомления.

В исключительных случаях, требующих для разрешения вопросов, поставленных в обращениях, проведения специальной проверки, направления запроса, принятия других мер, сроки рассмотрения обращений могут быть продлены должностным лицом департамента не более чем на 30 дней с сообщением об этом обратившемуся гражданину и обоснованием необходимости продления сроков.

Приём граждан осуществляется в определённых для этих целей помещениях органов местного самоуправления. Рядом с местом приёма должна находиться уборная комната. Количество ожидающих приёма граждан не должно превышать 2-3 человек.

Приём граждан осуществляется в кабинете должностного лица. Кабинет должностного лица, осуществляющего приём, должен быть оборудован информационной табличкой с указанием должности, фамилии, имени, отчества должностного лица.

Место для приёма граждан должностным лицом департамента должно быть снабжено стулом и столом для письменного оформления обращения.

Рассмотрение письменных обращений включает в себя административные процедуры, представленные в приложении 1 и 2.

Основанием для начала рассмотрения обращения является поступление обращения в орган местного самоуправления.

Обращение может поступить в департамент одним из следующих способов:

почтовым отправлением;

посредством факсимильной связи;

посредством фельдъегерской связи;

по электронной почте;

доставлено лично гражданином или его представителем.

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трёх дней с момента поступления в органы местного самоуправления. Поступающие в органы местного самоуправления обращения регистрируются вместе с прилагаемой информацией с проставлением регистрационного индекса. Существует утверждённая форма журнала обращений, регистрация которого ведётся отдельно.

Обращения, принятые на личном приёме, подлежат регистрации в общем порядке сотрудником, ответственным за работу с обращениями.

В случае, если в письменном обращении содержится вопрос, на который гражданину многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, должностное лицо органа местного самоуправления вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в органы местного самоуправления. Гражданин, направивший указанное обращение, уведомляется о данном решении.

На стадии обработки поступивших обращений сотрудник, ответственный за работу с обращениями, отбирает те из них, которые не подлежат рассмотрению по существу вопросов согласно статье 11 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ, в том числе:

обращения, содержащие нецензурные или оскорбительные выражения;

обращения, текст которых не поддаётся прочтению;

обращения заявителей, с которыми прекращена переписка по поставленным вопросам;

обращения, в которых обжалуются судебные решения.

По названной группе обращений сотрудник, ответственный за работу с обращениями, готовит письменное уведомление (разъяснение) заявителю на бланке департамента с обоснованием оставления обращения без ответа по существу вопросов, разъяснениями по вопросам обжалования судебных решений, после чего передаёт его на подпись руководителя органа местного самоуправления. Подписанный ответ с уведомлением направляется заявителю.

Основанием для начала административной процедуры является поступление обращения вместе с приложениями в приёмную органа местного самоуправления.

Все поступившие обращения подразделяются на следующие группы:

Сотрудник, ответственный за работу с обращениями, осуществляет предварительное рассмотрение обращений. По результатам предварительного рассмотрения обращения, проверки истории обращений заявителя исполнитель готовит предложения о необходимых поручениях руководителя органа местного самоуправления по рассмотрению обращения.

В случае, если в письменном обращении содержится вопрос, на который гражданину многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, должностное лицо органа местного самоуправления вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в орган местного самоуправления. Гражданин, направивший указанное обращение, уведомляется о данном решении.

Если обращение содержит вопросы, решение которых не входит в компетенцию органа местного самоуправления, а входит в компетенцию других органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, сотрудник, ответственный за работу с обращениями, готовит сопроводительное письмо о направлении обращения в государственный орган, орган местного самоуправления, должностному лицу, к компетенции которого относится рассмотрение вопросов, поставленных в обращении, и уведомление гражданина о переадресации его обращения.

Срок подготовки и отправки сопроводительного письма с обращением и уведомления гражданина - в течение 7 дней с даты регистрации обращения.

При рассмотрении обращения, отнесённого к категории предложений, они должны анализироваться:

по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов;

по совершенствованию деятельности органа местного самоуправления.

В отношении каждого предложения исполнитель оценивает возможность или невозможность его принятия.

При проведении этой оценки учитываются следующие обстоятельства:

нормативное регулирование вопросов, на совершенствование которых направлено предложение;

необходимость внесения в случае принятия предложения изменений в нормативные документы;

наличие предложений, не относящихся к компетенции органа местного самоуправления;

возможность принятия предложения с точки зрения технологических особенностей процедур, порядков, правил, реализация которых потребуется в случае их принятия;

возможность принятия предложения с учётом других особенностей вопроса.

По результатам рассмотрения предложения гражданину готовится ответ. Если предложение не принято, гражданин извещается о причинах, по которым его предложение не может быть принято, если принято, то в какой форме и в какие сроки оно может быть реализовано.

При рассмотрении обращения, отнесённого к категории заявления, исполнитель:

выделяет действие, на необходимость совершения которого гражданин указывает в целях реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц;

проводит анализ сообщения о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе органа местного самоуправления.

Исполнитель проверяет наличие законных оснований для совершения испрашиваемого действия и возможность его совершения. В ответе сообщается об удовлетворении или неудовлетворении заявления, о совершении или не совершении испрашиваемого действия. Если испрашиваемое действие не может быть совершено, в ответе приводятся соответствующие аргументы.

При рассмотрении обращения, отнесённого к жалобе, исполнитель обязан определить обоснованность просьбы гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Для этого исполнитель:

определяет обоснованность доводов о нарушении прав, свобод или законных интересов гражданина (других лиц) (принадлежность прав, свобод и законных интересов, их вид, какими действиями нарушены и др.);

устанавливает причины нарушения или ущемления прав, свобод или законных интересов, в том числе устанавливает, кто и по каким причинам допустил нарушение;

определяет меры, которые должны быть приняты для восстановления (восстановления положения, существовавшего до нарушения права) или защиты (пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения) нарушенных прав, свобод или законных интересов, а также лиц, ответственных за реализацию обозначенных мер;

организует привлечение к ответственности (дисциплинарной, административной) лиц, виновных в нарушении прав, свобод или законных интересов граждан, в пределах своей компетенции.

В случае необходимости получения дополнительной информации по вопросам, поставленным в обращении, в иных органах государственной власти, в органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, исполнителем подготавливается запрос. Запрос должен содержать:

сведения об обращении, по которому запрашивается информация;

вопрос обращения, для разрешения которого необходима информация;

срок, в течение которого необходимо предоставить информацию по запросу, - не более 15 дней.

Запрос подписывается должностным лицом департамента и направляется в соответствующий орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия.

При подготовке ответа на запрос в обязательном порядке указываются реквизиты запроса, по которому подготовлена информация, сведения об обращении и запрашиваемая информация по вопросам обращения.

При рассмотрении обращения, в случае необходимости исследования материалов и объектов, которые не могут быть истребованы или представлены по месту рассмотрения обращения, исполнитель с предварительного разрешения должностного лица органа местного самоуправления, направившего обращение для рассмотрения, выезжает на место.

По результатам рассмотрения обращения гражданину дается письменный ответ. Подготовленные по результатам рассмотрения обращений ответы должны соответствовать следующим требованиям:

ответ должен содержать конкретную и чёткую информацию по всем вопросам, поставленным в обращении (что, когда и кем сделано или будет делаться);

если просьба, изложенная в обращении, не может быть решена положительно, то указывается, по каким причинам она не может быть удовлетворена;

в ответе должно быть указано, кому он направлен, дата отправки, регистрационный номер обращения, фамилия, имя, отчество и номер телефона исполнителя.

Таким образом, в настоящее время нормативно-правовыми актами РФ строго регламентируется порядок работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления.

1.3 Пути совершенствования организации работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления

На сегодняшний день одной из наиболее обсуждаемых тем в научной среде является влияние мирового финансового кризиса, который, как показывают поступающие в органы власти письма, не обошел стороной многих россиян. В этой связи все больше граждан в своих обращениях выражают серьезную озабоченность сложившейся ситуацией на рынке труда и в сфере банковских услуг. По их мнению, разрастающийся финансовый кризис уже сейчас привел к дестабилизации в реальном секторе экономики, представляет угрозу экономической целостности государства, а наряду с ростом тарифов на электроэнергию, газ и железнодорожные перевозки неизбежно приведет к новому витку роста цен и, как следствие, к социально-психологической напряженности в обществе.

Необходимо подчеркнуть, что в связи с последними событиями в сфере мировой экономики граждане достаточно часто реализуют право на обращения в органы власти. Однако в действующем законодательстве, регулирующем сферу данных правоотношений, имеется ряд разногласий, которые нуждаются в подробном анализе с целью дальнейшей доработки. В данном параграфе работы будут проанализированы основные недостатки действующего законодательства, регулирующего обращения граждан в органы власти, а также предложены некоторые направления его дальнейшего совершенствования.

Почти полвека, до 2006 г., основными правовыми актами, регулирующими рассмотрение обращений граждан, являлись Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» и Закон СССР от 26 июня 1968 г. N 2830-VII «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», которые в дальнейшем подвергались незначительной переработке.

Со 2 ноября 2006 г., с вступлением в силу Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», создана новая нормативная база, призванная повысить эффективность участия граждан в управлении делами государства и контроле над деятельностью государственного аппарата.

Данный Закон вобрал в себя основные положения прежнего Указа от 12 апреля 1968 г., положительно зарекомендовавшего себя на практике, и установил ряд существенных гарантий реализации права граждан на обращения, которые ранее не были закреплены на законодательном уровне.

Необходимо отметить, что в этот относительно свежий Закон до сих пор не было внесено изменений или дополнений несмотря на то, что некоторые его положения содержат нормы, не улучшающие, а ухудшающие положение граждан, и требуют дополнительного рассмотрения и переработки.

Этот факт заключается, во-первых, в том, что существенно сужена сфера применения данного Закона. Если раньше под обращением понимались предложение, заявление, жалоба, направляемые в государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, должностным лицам, то после принятия Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» под обращением понимается предложение, заявление, жалоба, направляемые в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.

Вместе с тем законы отдельных субъектов Российской Федерации к числу адресатов обращений относят также коммерческие и некоммерческие организации, учреждения, предприятия различных форм собственности. Такое решение вопроса представляется обоснованным, поскольку отвечает смыслу ст. 19 Конституции РФ, в которой говорится о том, что граждане должны иметь право на обращение во все организации, учреждения и предприятия различных форм собственности на территории России, а не только в государственные органы и органы местного самоуправления.

В этом плане Федеральный закон от 2 мая 2006 г. несколько ухудшает положение гражданина по сравнению с прежним Указом от 12 апреля 1968 г., который содержал подобную норму.

Таким образом, законодательно не регулируются, к примеру, обращения граждан в государственное учреждение, организацию, к руководству того или иного предприятия. Принятие же каких-либо специальных федеральных законов, которые регулировали бы правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан в учреждениях и организациях, не предвидится. Такой вывод вытекает хотя бы даже из названия Федерального закона, который сформулирован предельно широко (о порядке рассмотрения обращений), в то время как его главным объектом регулирования выступают правоотношения по поводу обращений граждан исключительно в органы власти.

Однако в Федеральном законе отмечено, что он не распространяется на обращения граждан, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Очевидно, что здесь речь идет о случаях рассмотрения обращений граждан в Конституционном Суде РФ, правоохранительных органах, судах общей юрисдикции, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и др. Помимо данного Федерального закона других федеральных законов, целиком посвященных порядку рассмотрения обращений граждан, нет. Имеющиеся федеральные законы в большинстве своем регулируют правоотношения в различных сферах общественных отношений, не устанавливая четкого регламента рассмотрения обращений граждан.

Следующим немаловажным изменением является увеличение срока рассмотрения обращений, который составляет теперь 30 суток с момента регистрации обращения гражданина. Действовавшее ранее законодательство предусматривало также возможность безотлагательного решения вопроса, но максимальный срок рассмотрения обращения был не более 15 суток, если это не требовало дополнительной проверки. Очевидно, что сроки рассмотрения обращений увеличились не в пользу заявителя.

Необходимо также отметить, что Федеральный закон от 2 мая 2006 г., как и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г., в качестве видов обращений граждан закрепляет лишь предложения, заявления и жалобы, давая им определения, но не устанавливая предельного срока их подачи. Так, в соответствии со ст. 4 Закона:

предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Достаточно спорным является вопрос, связанный с порядком рассмотрения отдельных обращений граждан, в частности с предоставлением ответа на определенную группу обращений. Согласно ч. 4 ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. ответ на обращение не дается в случае, если его текст не поддается прочтению. Об этом решении гражданин подлежит уведомлению, если его фамилия и адрес поддаются прочтению. Речь здесь идет о письменном обращении, текст которого не виден, слова неразличимы вследствие различных причин (в том числе если текст залит жидкостью, выцвел, написан крайне неразборчивым почерком, некачественным пишущим средством и т.п.).

Однако Федеральный закон от 2 мая 2006 г. не регламентирует случаи, когда текст обращения читабелен, но лишен смысла (логики), т.е. не поддается толкованию, что, как правило, свидетельствует о болезненном психическом состоянии заявителя. Такие случаи не являются редкостью на практике, и тут, как представляется, следовало бы уведомить о невозможности рассмотрения его обращения, например, в силу неясности существа вопроса.

Здесь же можно отметить возможность должностного лица принимать самостоятельно решения о безосновательности обращения и прекращении переписки с гражданином в случае, если в обращении содержится вопрос, на который ему неоднократно давались ответы по существу. Однако уже имеющаяся практика рассмотрения жалоб граждан позволяет предположить, что должностные лица и заявители нередко будут иметь различные точки зрения на то, что является существом вопроса в каждом конкретном случае.

Как известно, содержание любого правового института, в том числе института обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, ярко проявляется в его принципах - наиболее общих положениях, началах, определяющих самые существенные черты, качественные свойства правовой регламентации права гражданина на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В Федеральном законе от 2 мая 2006 г. нет статьи, посвященной принципам рассмотрения и разрешения обращений граждан РФ. Содержание в ч. 2 ст. 2 данного Закона положений о том, что граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно, не столь значимо, так как осуществление прав граждан под принуждением недопустимо. К числу принципов, пронизывающих содержание и порядок рассмотрения обращений граждан, целесообразно отнести такие, как:

) принцип всеобщего права на обращения, конкретизирующегося в запрете злоупотребления правом на подачу обращения в органы власти. Согласно ч. 3 ст. 17 Конституции РФ осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц;

) принцип всеобщности, заключающийся в том, что правом на обращения обладают любые физические лица, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Эти ограничения касаются обращений, носящих политический характер;

) принцип равноправия, заключающийся в равноправии граждан при реализации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправлении;

) принцип гласности, в соответствии с которым разбирательству должны подлежать все без исключения обращения граждан и устанавливаться гарантии безопасности граждан - инициаторов обращения;

) принцип равной ответственности гражданина и органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц;

) принцип подведомственности, означающий, что рассмотрение обращения должен производить тот государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, в чью компетенцию входит разрешение вопроса, поставленного в обращении;

) принцип законности, объективности, всесторонности, своевременности рассмотрения обращений и пр.

Закрепление этих принципов в Законе от 2 мая 2006 г. сделало бы их более устойчивыми по сравнению с правовыми нормами, предназначенными регулировать общественные отношения в данной сфере. Последние могут меняться, но только обязательно в соответствии с относительно стабильными принципами.

Таким образом, институт обращений граждан в органы государственной власти - важнейшая составная часть правового статуса человека и гражданина любого развитого демократического правового государства и по своей сути всегда воздействует на деятельность органов государственной власти. Результаты правовой работы в рассматриваемой сфере свидетельствуют о том, что посредством обращений граждане и их объединения воздействуют на разрешение общественно значимых вопросов органами государственной и местной власти

Глава 2. Организация работы с обращениями граждан в Администрации Калининского района

2.1 Опыт работы с обращениями граждан в администрации Калининского района города Челябинска

Администрация Калининского района города Челябинска в пределах своей компетенции обеспечивает рассмотрение обращений граждан в соответствии с действующим законодательством.

Поступившие письменные обращения граждан регистрируются в отделе и передаются в главе районной администрации для переадресования на исполнение заместителям главы, руководителям структурных подразделений, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Личный прием граждан главой района, заместителями главы района ведется в установленные дни недели по графикам, ежеквартально утверждаемым главой района.

Информация о приеме граждан руководителями администрации района размещается в вестибюле здания администрации района.

Запись на прием, предварительное собеседование и организацию личного приема граждан обеспечивают:

─к главе района и заместителям - общий отдел;

─к иным должностным лицам - уполномоченные работники соответствующих структурных подразделений аппарата и органов администрации района.

Обращения граждан, направленные для рассмотрения из вышестоящих органов, а также содержащие сведения о нарушениях законности, ущемлении прав граждан или повторные, ставятся общим отделом на особый контроль.

Поручения главой районной администрации, данные во время личного приема граждан, ставятся на контроль.

Документы по приему и рассмотрению обращений граждан группируются в дела и хранятся в общем отделе в соответствии с номенклатурой дел. Делопроизводство по предложениям, заявлениям, жалобам и ходатайствам ведется отдельно от других видов делопроизводства.

Зарегистрированные письма граждан направляются на рассмотрение руководителю органа местного самоуправления, который в течении трех дней должен ознакомится с содержанием и подготовить резолюцию. В резолюцию руководитель должен указать исполнителя (исполнителей), содержание поручения и сроки выполнения.

Глава района и его заместители, управляющий делами, руководители структурных подразделений администрации района ведут личный прием граждан и рассматривают предложения, заявления, жалобы и ходатайства, поступившие от граждан, проживающих в закрепленном за ним районе, а также в соответствии с распределением между ними обязанностей.

Во время отсутствия заместителей главы района рассматривают письма и ведут личный прием граждан другие заместители главы района и руководители структурных подразделений (их заместители) в соответствии с распоряжением главы района.

Глава района и его заместители, управляющий делами, начальники Управлений ежедневно (но не более 2 дней) рассматривают предоставленные общим отделом обращения, документы, связанные с ними; определяют ход работы, а также исполнителей и сроки исполнения с указанием поручений. В таких случаях обращения ставятся на контроль, особенно, это касается заявлений и жалоб, в которых сообщается о конкретных нарушениях законных прав и интересов граждан.

Обращения, поступившие в Администрацию, конкретному должностному лицу и касающиеся вопросов, не входящих в их компетенцию, через общий отдел переадресуются в орган или должностному лицу по подведомственности данных вопросов в пятидневный срок со дня их поступления. Обратившимся гражданам в трехдневный срок со дня передачи обращения по подведомственности отдел письменно сообщает о том, кому направлено на рассмотрение обращение. Для объективности и полноты рассмотрения обращений граждан руководители могут принимать решения о проведении проверок и привлечению к их проведению специалистов, создавать комиссии, рабочие выездные группы, проводить совещания и т.п.

Руководители Администрации, начальники Управлений обязаны обеспечивать своевременное и правильное исполнение принятых по обращениям граждан решений, принимать меры по устранению причин, вызывающих поступление повторных обращений.

Если решение не может быть исполнено в установленные сроки, исполнитель дает письменный ответ руководителю, принявшему решение по обращению, с указанием причины задержки и сроков окончательного исполнения решения. Ответ исполнителя руководитель ставит на контроль до полного осуществления намеченных мер.

Руководители, начальники Управлений считают обращения граждан разрешенными, если рассмотрены все поставленные в них вопросы, приняты необходимые меры. В результате рассмотрения обращений они принимают одно из следующих решений: о полном или частичном удовлетворении обращения; об отказе в удовлетворении обращения; о разъяснении по вопросам, поставленным в обращении или об информировании о результатах рассмотрения обращения.

Решения по предложениям, заявлениям, жалобам и ходатайствам должны быть мотивированным. Ответы на все письма, поступившие из вышестоящих инстанций за подписью первого руководителя, подписывают Глава района или заместитель Главы района. Снятие с контроля поручений по обращениям граждан, принятие решения о результате рассмотрения обращения производится только руководителем, поставившим его на контроль. Об этом свидетельствуют надпись «В дело» и личная подпись руководителя.

Должностные лица органов местного самоуправления вправе не рассматривать анонимные обращения, однако если анонимные письма содержат конкретную и важную информацию, они направляются тем должностным лицам и органам управления, в чью компетенцию входит решение вопросов, содержащихся в обращении.

В организации приема граждан применяются активные формы, в соответствии с которыми главы местных администраций активно участвуют в проведении дней открытого письма на сходах граждан, ведут прием населения по месту жительства.

В результате рассмотрения обращений граждан, органы или должностные лица местного самоуправления принимают одно из следующих решений:

-о полном или частичном удовлетворении обращения;

-об мотивированном отказе в удовлетворении обращения;

-о разъяснении по вопросам, поставленным в обращении или об информировании о результатах рассмотрения обращения.

Непосредственную организационную работу по выполнению поставленных на контроль документов осуществляют заместители главы района, руководители структурных подразделений аппарата, органов Администрации района в соответствии с их компетенцией.

Контроль по срокам исполнения документов и поручений, подготовку аналитических материалов, осуществляют:

─общий отдел: законодательных и правовых актов органов государственной власти, решений городской Думы, правовых актов Главы города, писем и обращений Главы города и района в органы государственной власти, принимаемые меры по критическим материалам в адрес администрации района, размещенным в средствах массовой информации; обращений граждан; служебных писем, обращений, писем юридических лиц, требующих исполнения и ответа; поручений Главы района, его заместителей.

─руководители структурных подразделений аппарата, органов администрации района, указанные в резолюциях, служебных документов, писем с соответствующими резолюциями главы района и его заместителей;

Необходимость контроля за исполнением того или иного служебного документа определяется главой района, его заместителями (о чем делается соответствующая отметка в резолюции). Поручения, данные главой района, заместителями главы района во время проведения совещаний, поездок, встреч и иных мероприятий, вносятся в протокол и утверждаются соответственно главой района, его заместителями. Доведение поручений главы района, его заместителей до исполнителей обеспечиваются соответствующими службами (в ведении которого находится вопрос), как правило, в 2-дневный срок, а срочных и оперативных поручений - незамедлительно, но не позднее чем в течение 12 часов с момента их подписания. Контроль исполнения документов в Администрации района осуществляется на базе специально разработанных автоматизированных систем контроля.

Таким образом, основными обязанностями указанного отдела являются:

-централизованный учет письменных и устных обращений граждан;

обеспечение своевременного рассмотрения обращений граждан, адресованных главе муниципального образования и направление их исполнителям для решения поставленных в них вопросов;

-информирование Главы муниципального образования, его заместителей, руководителей структурных подразделений о результатах работы с обращениями граждан;

обеспечение контроля за своевременным исполнением обращений граждан в администрацию муниципального образования;

проведение анализа и обобщения вопросов, которые ставят граждане в письмах и на личном приеме;

предоставление материалов для освещения в средствах массовой информации;

изучение опыта работы с обращениями граждан, оказание консультативной, методической помощи служащим и подразделениям.1

Важным направлением работы подразделения по работе с обращениями является информационно-аналитическая и методическая работа, которая состоит из следующих направлений:

-подготовка информации для руководителя о результатах работы с обращениями граждан за определенный период времени;

-проведение анализа по обращениям граждан и на этой основе подготовка предложений по устранению причин, порождающих жалобы и заявления по одним и тем же вопросам;

-изучение опыта работы муниципальных и государственных органов власти и подготовке методических рекомендаций по улучшению этой работы для нижестоящих муниципальных органов управления, муниципальных предприятий и учреждений.

За отчетный период 2010 г. в Администрацию Калининского района поступило 2187 письменных и устных обращений, в которых был поставлен 2132 вопроса.

Рис. 1. - Количество обращений в Администрацию Калининского района г. Челябинска в период с 2006-2010 гг.

На контроль поставлено 602 обращения, что составляет 37% от общего количества обращений.

% обращений рассмотрено с выездом на место (259 обращений).

На все поставленные вопросы даны разъяснения в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Челябинской области, по 276 обращениям граждан приняты положительные решения (13,5% от общего количества обращений).

Снизилось на 25% количество обращений из вышестоящих органов (328 в 2010 г., 438 в 2009 г. Повысилось на 6,8% число коллективных обращений (221 в 2010 г. 207 в 2009г.).

В коллективных обращениях поднимались вопросы, касающиеся не одного жителя района, а затрагивающие интересы группы граждан. К ним относятся вопросы:

1. благоустройства;
2. ремонта, эксплуатации жилья;
3. работы торговых предприятий, рынков;
4. несанкционированных автостоянок,
5. освещения;
6. размещения контейнерных площадок;
7. уплотнения застройки дворовых территорий (ул. Молодогвардейцев,64а, пр. Победы, 175 и 291),

Такие обращения граждан рассматриваются комиссионно, с выездом на место, принимаются соответствующие меры, результаты доводятся до заявителя.

По сравнению с предшествующим годом тематическая структура писем и устных обращений граждан в 2010 г. значительных изменений не имеет.

В общем количестве обращений, как и в течение последних трех лет, преобладали жилищные проблемы - 61 % от общего числа обращений или 1246 обращения (1274 в 2009 г.) - реализация прав на жилье остается одной из острых проблем граждан.

Наиболее актуальны проблемы улучшения жилищных условий, реализация национальных проектов «Доступное и комфортное жилье гражданам России» в г. Челябинске и «Жилище» (жилищные сертификаты).

На личный прием в жилищный отдел обратилось 1063 человека.

По жилищным вопросам в администрацию района обращались работники образования и здравоохранения, военнослужащие, пострадавшие от радиации, инвалиды всех статусов, матери-одиночки, служащие, дети-сироты, пенсионеры, рабочие.

На втором месте по количеству обращений, поступивших в администрацию района, находились обращения по проблемам коммунального хозяйства - 34% от общего числа обращений или 698 обращения (484 в 2005 г).

по строительству и размещению гаражей, автостоянок - 24%

по ремонту жилья -15%

- по благоустройству - 13%

по водоснабжению - 6%

по оплате жилья и коммунальных услуг - 4%

по уличному освещению - 3%

На личный прием в ОКХ обратилось 303 человека.

Рис. 2 - Динамика количества граждан, обратившихся на личный прием в Отдел коммунального хозяйства

Разработанный и внедряемый в жизнь районный план работ по санитарной очистке и благоустройству территории района направлен на создание комфортных условий для жизни и отдыха жителей района. Заасфальтировано дворовых проездов на площади 22,2 тыс.кв.м

По районному годовому плану зеленого строительства при участии предприятий-инвесторов на территории района высажено 1375 деревьев и 4307 кустарников. Произведена подсадка деревьев (взамен аварийных и погибших), обрезка деревьев. Много деревьев посажено во дворах новых жилых домов.

В рамках районной программы «Цветы» оформлены 678 клумб площадью 11 тыс. кв.м, высажено 187 тыс. единиц цветочной рассады.

%обращений по вопросам коммунального хозяйства рассматривались с выездом на место и закрывались подписанием акта обратившихся граждан об устранении недостатков.

29% обращений этой группы вопросов решены положительно.

На личный прием в отдел по координации потребительского рынка и торговым услугам обратилось 30 человек.

Одна треть обращений этой группы вопросов составили коллективные обращения по работе торговых предприятий и рынков, размещению магазинов, баров, компьютерных клубов в жилых домах и по размещению летних кафе. Все эти обращения были поставлены на контроль и рассмотрены комиссионно, с выездом на место.

% обращений этой группы вопросов решены положительно.

Реализация права на социальное обеспечение была затронута в 43 обращениях (66 в 2009 г.)

Рис. 3 - Реализация права на социальное обеспечение в Администрации Калининского района г. Челябинска

40% этой группы обращений составили обращения об оказании материальной помощи (на лекарство, ремонт жилья и оказание помощи в трудной жизненной ситуации). Почти все обращения были поставлены на контроль, 61% из них решены положительно.

Вопросы трудоустройства подняты в 14 обращениях.

По вопросам образования обратилось 7 человек.

Вопрос по здравоохранению был поднят в 1 обращении.

В двух обращениях, поступивших в администрацию района, выражена благодарность за оказанную помощь.

от служащих - 18,4%

(в том числе работники здравоохранения - 8% к общему числу обратившихся, работники образования - 5%, работники культуры - 1,5%)

от пенсионеров - 14,9%

коллективные обращения - 10,8%

от граждан с ограниченными физическими возможностями

(инвалидов Великой Отечественной войны, инвалидов по общему заболеванию, инвалидов Вооруженных Сил, инвалидов с детства, инвалидов труда) - 6%

от участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий - 2,8%

Менее 2% обращений от пострадавших от радиации, многодетных семей, матерей-одиночек, семей, имеющих детей- инвалидов, предпринимателей.

Прием граждан по личным вопросам в администрации района проводился в соответствии с графиком, утвержденным главой администрации района.

Системная работа в данном направлении позволила обеспечить возможность для жителей района обсудить свои проблемы непосредственно с руководством администрации района и добиться их положительного решения.

За отчетный период на личный прием к главе администрации и его заместителям обратилось 113 человек (208 человек в 2009г.), в том числе главой администрации принято 88 человека (86 человек в 2009 г.).

Основные проблемы - улучшение жилищных условий (48%), вопросы коммунального хозяйства (32%), оказание помощи. 60% вопросов, поступивших на приеме, были поставлены на контроль. На все поставленные вопросы заявители получили разъяснения в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Челябинской области из них решены положительно 30% вопросов.

С выездом на место рассмотрено 9% обращений.

Таким образом, в Администрации Калининского района методично ведется работа с обращениями граждан. В администрации района уделяется постоянное внимание контролю за исполнением обращений граждан и совершенствованию системы работы с ними:

-еженедельно - управляющему делами администрации представляется оперативная информация об исполнительской дисциплине по работе с обращениями граждан, полученными из вышестоящих организаций и СМИ;

Ежемесячно представляется информация по работе с обращениями граждан;

ежеквартально на аппаратных совещаниях при главе администрации рассматривается вопрос о работе с обращениями граждан;

разработаны мероприятия по улучшению работы с обращениями граждан на 2009 г.

Сложные задачи повышения эффективности и совершенствования стиля работы с обращениями граждан стали решаться практически сразу вслед за началом реформирования структуры органов сласти в Российской Федерации. Строительство демократического государства на основе полного соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина было бы простой декларацией, не подкрепленной делами, если бы не существовало условий для диалога гражданина и органов местного-самоуправления. Ее совершенствование продолжается и в настоящее время. По итогам анализа практики работы Администрации Калининского района города Челябинска, мы предложим рекомендации по совершенствованию работы с обращениями граждан.

Необходимо лучше систематизировать работу по учету, обобщению и результатам исполнения поручений главы Администрации Калининского района города Челябинска, должностных лиц Администрации Калининского района города Челябинска по обращениям граждан; размещать в удобных для посетителей местах графики приема граждан руководящими должностными лицами; анализировать поступающую почту как по хронологическим интервалам, так и по тематическим социальным аспектам. Для этого должен быть создан на базе подразделения отвечающего за работу с обращениями граждан в Администрации Калининского района города Челябинска специальный тематический классификатор, в котором темы должны располагаться по значимости основных функций муниципального образования. Все темы классификатора должны располагаться как самостоятельные разделы. Работа с «уточненными» классификаторами на практике показала его эффективность, поскольку он дает четкие ориентиры по темам обращений, тем самым освобождая специалистов от дополнительных операций, облегчая им аналитическую работу, способствуя сокращению сроков рассмотрения обращений.

Считаем, что обязательно стоит организовывать работу телефонов доверия («прямых линий»), как наиболее востребованной населением и особенно удобной для пожилых граждан формы справочной службы.

Одной из задач Администрации Калининского района города Челябинска в работе с обращениями граждан должно стать информирование населения о возможностях участия в местном самоуправлении и поддержка граждан. В этой связи необходимо проведение следующих мероприятий.

Проведение регулярных (не реже 1 раза в месяц) отчетов депутатов, главы администрации, руководителей структурных подразделений исполнительно-распорядительных органов, контрольных органов перед населением муниципального образования и органами общественной самодеятельности населения.

Предоставление оборудования и помещений для работы органов общественной самодеятельности населения.

Ознакомление населения с содержанием нормативных правовых актов о местном самоуправлении, широкое распространение текста устава муниципального образования в различных общественных местах (в библиотеках, в школах, на почте и т.п.).

Организация общественных приемных при органах местного самоуправления для оказания квалифицированной юридической помощи местному населению и консультаций по вопросам местного значения, разъяснения законодательных положений о местном самоуправлении, уставов муниципальных образований и других нормативных правовых актов, затрагивающих права граждан.

Похожие работы на - Пути совершенствования работы с обращениями граждан в администрации Калининского района г. Челябинска